Entre os dias 29 e 31 de outubro o Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCMSP) sediou o Fórum Nacional de Auditoria, uma iniciativa do Instituto Rui Barbosa (IRB) para capacitar os servidores das Cortes de Contas de todo o país na utilização das Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público (NBASP) nos trabalhos de fiscalização.
A mesa de abertura dos debates contou com a presença do presidente do TCMSP, conselheiro João Antonio; do secretário Geral, Ricardo Panato; do subsecretário de Fiscalização e Controle, Lívio Mário Fornazieri; e do conselheiro do Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE-BA), Inaldo da Paixão.
O presidente João Antonio saudou os integrantes da mesa, o Comitê Gestor da Corte de Contas e o público participante. Falou sobre as reuniões que vêm sendo realizadas com todos os gestores do órgão de controle paulistano para a elaboração do Plano Estratégico para o período de 2020-2023, dentro da perspectiva de participação coletiva no processo de condução dos trabalhos.
“Inovações já estão sendo implementadas para maior eficiência na garantia de que a finalidade do Estado seja alcançada. Além das mesas técnicas e auditorias operacionais e transversais realizadas, elementos do Plano Estratégico já constam no Plano Anual de Fiscalização (PAF) a ser proposto pela Subsecretaria de Fiscalização e Controle para o exercício de 2020”, completou o presidente.
O conselheiro João Antonio ressaltou, também, que iniciativas como a do Fórum Nacional de Auditoria são determinantes e vêm na esteira dos novos tempos, que pedem adequação dos Tribunais e aperfeiçoamento contínuo do seu papel de gestor dos gastos públicos.
O secretário Geral do TCMSP, Ricardo Panato, observou que o evento espelha o momento em que a Casa se encontra, de abertura de canais de comunicação, integração de carreiras e revisão de procedimentos de auditoria, dentro da busca por maior eficácia e efetividade das ações. “As mudanças vêm do amadurecimento das discussões. Por isso convoco à participação de todos para ampliar esse debate”, enfatizou o secretário.
O subsecretário de Fiscalização e Controle, Lívio Mário Fornazieri, ressaltou que a iniciativa de debates para padronização das NBASPs ocorreu pela necessidade de evolução natural dos trabalhos de auditoria do Tribunal.
“Dentro do Marco de Medição de Desempenho dos Tribunais de Contas (MMDTC), pelo qual fomos avaliados neste ano, 18 dos 25 indicadores referem-se ao processo de fiscalização. Tivemos baixa pontuação nos índices de auditoria e um dos motivos foi a não adoção das Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público. Com o fórum, lacunas pontuais do trabalho serão preenchidas com base nessas normas”, explicou o subsecretário.
1° Painel
O primeiro painel teve como tema a introdução das normas internacionais de auditoria em nosso país. A exposição foi realizada pelo conselheiro do Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE-BA), Inaldo da Paixão. Ele fez um breve histórico do processo de adequação das normas estrangeiras ao nosso sistema de fiscalização desde os tempos do presidente Juscelino Kubitschek, que promoveu a abertura no setor de auditoria privada.
Entre os pontos de destaque em sua cronologia, Inaldo Paixão citou a iniciativa do TCE-BA que, no ano de 1995, em razão da necessidade de possuir um sistema normativo próprio, importou diversas normas internacionais e passou a traduzi-las.
O conselheiro ressaltou também que nos últimos 10 anos o Instituto Rui Barbosa (IRB) promoveu um enorme salto de qualidade com o aperfeiçoamento do processo de convergência das normas internacionais trazidas para o Brasil.
2º Painel
O segundo painel do fórum foi apresentado pelo assessor da presidência do IRB, Nelson Granato. Ele falou sobre a estrutura e hierarquia das normas de auditoria brasileiras e como estão alinhadas às normas internacionais.
Segundo o assessor, as normas internacionais foram evoluindo com o passar do tempo e o IRB foi a instituição responsável por trazer esses padrões estrangeiros até nós.
Granato tratou de forma especial da NBASP 100, que estabelece os Princípios Fundamentais de Auditoria do Setor Público, normativo que traz os princípios-chave que devem servir de norte para todos os trabalhos de fiscalização, seja qual for seu tipo, forma ou contexto em que é realizado.
3º Painel
A exposição do terceiro painel foi desenvolvida pela coordenadora do IRB, Crislayne Cavalcante. Ela apresentou o tema NBASP 400 - complexo normativo que tem como objetivo fornecer um conjunto abrangente de princípios, normas e diretrizes para as auditorias de conformidade.
A auditoria de conformidade é a avaliação independente para determinar se um dado objeto está em conformidade com normas aplicáveis identificadas como critérios. As auditorias de conformidades são realizadas para avaliar se as atividades, transações financeiras e informações cumprem, em todos os aspectos relevantes, as normas que regem a entidade auditada.
Para Crislayne Cavalcante, a auditoria de conformidade, se bem feita, promove a transparência e a accountability, para promover a boa governança.
4° Painel
Na sequência da programação, o assessor da presidência do Instituto Rui Barbosa (IRB), Nelson Granato, apresentou o painel “Controle de qualidade e monitoramento”. A explanação acompanhou elementos de verificação do cumprimento das recomendações e sanções produzidas pelas fiscalizações, a partir das Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público (NBASP), assim como o controle da qualidade do trabalho realizado.
As NBASP foram elaboradas pelo IRB para apoiar os Tribunais de Contas na busca por melhorias no controle da gestão pública e estão alinhadas às normas internacionais emitidas pela Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai).
Nelson Granato enfatizou que a fase de monitoramento das fiscalizações deve seguir um método e ser consequência de todo o trabalho de planejamento anterior. “É fundamental a escolha de critérios claros e objetivos para o apontamento de recomendações e sanções. Recomendações mal fundamentadas decorrem em dificuldade no processo de monitoramento por parte dos Tribunais. É esse o recado que passam as NBASP”, explicou o assessor do IRB.
De acordo com o palestrante, a grande lição que as normas deixam é a não obrigatoriedade de monitoramento de todas as recomendações. “Deve haver priorização de recomendações e avaliação de riscos para seleção do que é mais relevante”, disse Granato.
Sobre os processos de avaliação do controle da qualidade das auditorias, o palestrante ressaltou que as normas especificam pré-requisitos institucionais para as entidades fiscalizadoras superiores no mundo inteiro. “Os Tribunais são responsáveis pelo controle de qualidade dos trabalhos produzidos. A NBASP 40 traz uma série de elementos que são necessários para a existência de um bom controle de qualidade institucional. Entre os tópicos de asseguração da qualidade estão a responsabilidade da liderança pela qualidade do que é produzido, atenção ao atendimento de códigos de ética, adequado gerenciamento de recursos e monitoramento das etapas”, enfatizou o assessor.
5º Painel
No quinto painel foi formada uma mesa de debates para tratar de questões pertinentes aos trabalhos de fiscalização e busca de soluções e melhorias de procedimentos. Entre os tópicos discutidos estavam a necessidade de se realizar avaliação de riscos, de padronizar o uso dos papeis de trabalho (histórico do que foi analisado, que norteia o raciocínio para a elaboração dos relatórios de fiscalização) e do processo de rodízio de equipes de trabalho.
Participaram da mesa o coordenador chefe de Fiscalização e Controle V, Ari de Soeiro Rocha; o coordenador chefe de Fiscalização e Controle VII, Ayrton Neiva Junior; e os auditores Roberta Carolina Dias Barbosa; Rafael de Almeida Paulillo e Sandra Cristina de Almeida Albarello.
6º Painel
Dando continuidade aos painéis do Fórum Nacional de Auditoria, o professor Rodrigo Damasceno, inspetor de controle externo do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), mostrou pontos importantes para debater a base da matriz de responsabilização, no contexto das Normas Brasileira de Auditoria do Setor Público, com a descrição do achado; o responsável; o período de exercício; a conduta; o nexo de causalidade e a culpabilidade.
Como princípio, o inspetor fez questão de ressaltar que “a ausência de responsabilização, ou uma responsabilização malfeita, pode colocar a perder todo o resultado de uma auditoria”. Assim, explicou cada um dos pontos para que não haja dúvidas na hora da execução de um trabalho de auditoria.
Damasceno esclareceu que a descrição do achado não tem como finalidade simplesmente replicar todo achado na matriz. “A grande finalidade dela é conseguir fazer um link da responsabilização com a matriz de achados". Quanto ao quesito responsável, basicamente, é busca de elementos que fazem chegar ao responsável. "Quando você fala em responsável pelo fornecimento de dados, vamos identificar quem é ele, seja com documento, seja com endereço, mas principalmente é importante colocar o cargo e a competência que ele exercia no momento em que foi praticada aquela conduta", disse ele.
"É o cargo e a competência que vão trazer toda fundamentação para a eventual omissão do responsável. Também é o cargo e a competência que vão possibilitar a verificação se ele realmente é responsável por aquele achado. [...] Por isso vou trazer na hora do responsável quem é ele, qual cargo ocupava e, para poder permitir essa análise temporal, vou trazer a questão do período do exercício para verificar se nessa fase em que ele estava na competência foi o mesmo em que foram praticadas as condutas que ensejaram as irregularidades", explicou Damasceno, ao tratar da questão do tempo e identificação do responsável.
Em um segundo momento, Damasceno entrou na questão da conduta. "Conduta e ação parecem sinônimos, mas não são. Para vocês entenderem as espécies de conduta, que é omissão e ação, eu prefiro utilizar a palavra comportamento", disse ao público. "Onde a pessoa começa a ter um pouco mais de dificuldade é na parte da omissão, porque nela acaba ocupando grande parte das responsabilizações, pois tem muito agente que não gosta de fazer, simplesmente se omite". De acordo com o inspetor, a pessoa vai ser responsável (se preenchido os outros elementos de nexo de causalidade, erro, dolo e culpabilidade) se ela não fez aquilo que a lei determina fazer.
O nexo de causalidade é descrito pelo professor como aquilo que consegue ser comprovado. “Não basta ter conduta e resultado para responsabilizar alguém. É preciso comprovar”, colocou. Desse modo, “considera-se causa a ação ou omissão sem o qual o resultado não teria ocorrido”.
Quanto ao dolo direto, Damasceno explicou a ação de alguém que ao praticar determinado ato sabe que vai gerar um resultado ruim e quer aquele resultado. Já o dolo eventual, traduziu como aquilo que a pessoa sabe do risco e o assume. “Sabe que o negócio está sendo feito errado e não faz nada para evitar”. Para evitar o dolo, orientou os auditores a procurar indícios, “buscar saber se o agente público sabia”.
Além desses assuntos, Rodrigo Damasceno comentou ainda sobre erro grosseiro (falta de dever de cuidado); culpa in vigilando e princípio da confiança.
Ao final, o palestrante recebeu o certificado de participação da Escola de Gestão e Contas do Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCMSP).
7º e 8º Painéis
Na sequência, o segundo dia do Fórum trouxe discussões em torno das Normas de Auditoria do Setor Público (NBASP) 300 e auditorias operacionais realizadas pela Instituição.
O coordenador de fiscalização do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), Guilherme Vieira, compartilhou com os auditores presentes ao debate as experiências vividas em seu estado. Para ele, esta troca é de suma importância para a evolução destas questões práticas. “É o grande produto que a gente leva destes eventos. Podermos passar o que temos e ouvir o outro lado, é essencial”.
Vieira acredita que os Tribunais de Contas dividem suas fiscalizações com base no levantamento, monitoramento, inspeção, auditoria e acompanhamento, mas com uma especificidade distinta das outras. “Este setor é relativamente novo e, de início, com a implantação de normas, começamos com a auditoria completa, mas existia um embrião de uma fiscalização que poderia ser realizada à distância”.
Ele falou também sobre os objetivos do marco referencial. Para Guilherme, muitas vezes se começa uma auditoria operacional, mas acaba se desfocando do objetivo inicial. “É importante ter em mente quais são as suas finalidades, como a contribuição para a transparência. Temos trabalhado muito com recomendações e a gente vê como são temas relevantes, que tem um grande impacto na vida do cidadão e temos muitos resultados positivos”.
O coordenador do TCE-PR trouxe um estudo de caso de fiscalização na área da educação em seu estado. Vieira contou sobre suas impressões ao trabalhar nesta auditoria. “Não existia planejamento, era minha primeira inspeção e víamos que ninguém estava interessado em auditoria operacional. Não se falava nesse termo entre 2011 e 2015, tivemos de adaptar toda a metodologia”, disse.
9º Painel
Em seguida, houve um debate sobre auditoria operacional com os servidores do TCMSP Adriano Menezes, Leonardo de Castro e Márcia Amaral Bueno, e mediação de João Henrique Florence, que faz a supervisão das equipes de fiscalização do Tribunal.
Na apresentação, o grupo falou que a NBASP 300 foi regulamentada durante o ano de 2019 no Tribunal de Contas do Município de São Paulo e conduzida pela SFC e os gabinetes. “O objetivo principal é olharmos para as normas e para tudo que estamos aprendendo e discutindo e vermos se estamos no caminho certo para recebermos as normas da melhor maneira possível”, afirmou Florence.
O subsecretário de Fiscalização e Controle, Lívio Fornazieri, afirmou que o TCMSP está em processo de aprendizagem de realizar auditorias operacionais. “Queremos desenvolver métodos de trabalho, mas ele tem a ver com o grupo estratégico de auditoria operacional e envolver não só SFC, mas também gabinetes. Como resultado, surgiu também a auditoria transversal”, concluiu.
10º Painel
O Fórum prosseguiu com a apresentação do painel sobre a Norma Brasileira de Auditoria do Setor Público (NBASP) 200 - Auditoria Financeira, com participação de Leandro Menezes, analista de controle da área contábil do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) e representante do Instituto Rui Barbosa (IRB).
Menezes fez a apresentação inicial falando que esse tema é novo e sem que tenha uma cultura estabelecida nos trabalhos dos Tribunais de Contas.
Nesse sentido, Menezes abordou os elementos conceituais e as noções de aplicação prática da norma que trata da Auditoria Financeira, buscando fortalecer o que se pode identificar como um novo ramo desse trabalho, que leva em conta as características de informações contábeis, para ir além da simples auditoria de conformidade.
Segundo o analista do TCE-PR, para dar satisfação para a sociedade, mostrando os indicadores, as avaliações de políticas públicas e seus resultados positivos, os servidores dos órgãos de controle externos devem estar preparados e que os trabalhos de fiscalização tomem por base dados e números estruturados e confiáveis, que permitam uma nova forma de atuar dessas instituições. Para isso, ele defendeu maior capacitação dos servidores dos Tribunais de Contas com vista à utilização das Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público nos seus trabalhos de fiscalização.
Fazendo uso de recursos audiovisuais, a palestra de Leandro Menezes, com participação do auditor do TCMSP, Jorge Carvalho, teve participação interativa dos auditores presentes no evento, com o objetivo de tirar dúvidas surgidas durante a apresentação, bem como de agregar valor pelos depoimentos dos participantes mediante suas práticas diárias ligadas à atividade-fim do Tribunal.
11° Painel
Em seguida, o Fórum Nacional de Auditoria prosseguiu com a apresentação de um painel focado no Estudo de Caso: Auditoria sobre Grupos de Contas, analisando profundamente a situação do Serviço Funerário do Município de São Paulo (SFMSP), com a finalidade de responder à pergunta “O SFMSP é mau negócio?”, tendo em vista o processo de privatização em curso desse serviço. Na tentativa de dar uma resposta para essa questão, o auditor do TCMSP, Jorge Carvalho, fez sua explanação para detalhar o balanço patrimonial com destaque principalmente na auditoria financeira do órgão municipal.
Aproveitando o Estudo de Caso do Serviço Funerário de São Paulo, Jorge Carvalho disse que sua palestra tinha o propósito de abordar o processo de auditoria envolvido na análise de dados do órgão municipal. Para isso, o auditor do TCMSP fez uma correlação entre o conteúdo da NBASP e o trabalho da auditoria em si para demonstrar todas as etapas dessa atividade.
12º Painel
Para encerrar a programação do Fórum Nacional de Auditoria, o supervisor de equipes de Fiscalização e Controle 6, João Henrique Lomonaco Motta Florence; e o auditor Adriano Alves Doto apresentaram o novo Manual de Auditoria da Subsecretaria de Fiscalização e Controle (SFC).
“O Manual de Auditoria surgiu como uma revisão do Manual de Fiscalização que já utilizamos. Iniciamos o projeto com um grupo de discussões que contou com representantes das Coordenadorias e a partir daí criamos um sumário de ideias, que já tinha como referência as NBASPs”, explicou Florence.
O auditor Adriano Alves Doto, que realizou a redação final do manual, observou que a ideia era manter o Manual de Fiscalização existente como um grande balizador de normas e instituir o Manual de Auditoria como um complementar mais dinâmico e aderente às Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAIs).
O Manual de Auditoria estará aberto para consulta e sugestões até o início de 2020. “Estruturamos em um formato de texto corrido, de forma mais enxuta, dividido por fases de auditoria. Como um projeto em construção, conta com a validação dos auditores, que conhecem as suas necessidades pelo ofício”, finalizou o auditor.
Mensagem final
O subsecretário de Fiscalização e Controle, Lívio Mário Fornazieri, finalizou o encontro ressaltando que a intenção do evento era trazer o conhecimento das NBASPs para os auditores do Tribunal e incentivar discussões a respeito do processo de implantação dentro do órgão de controle. “Nosso desafio é encontrar maneiras de aplicar as normas, que têm regras claras e objetivas, nos nossos procedimentos de trabalho. Assumimos o compromisso de adaptar nossos procedimentos às normas em um prazo de dois anos", enfatizou o subsecretário.
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