Gestão Conhecimento

Auditoria: Qualidade das creches (2020)

Conselheiro Relator: RICARDO TORRES

Para este trabalho, analisaram-se as estruturas central (Secretaria Municipal de Educação - SME), regional (Diretorias Regionais de Educação - DREs) e local (Centros de Educação Infantil - CEIs) relacionadas ao atendimento das crianças de zero a três anos, tanto da rede direta como da rede parceira. Também foram aplicados, para subsidiar a análise de vários pontos de verificação, questionários eletrônicos (on-line) a diretores e professores de 39 CEIs sorteados – um da Rede Direta, um da Rede Parceira Indireta e um da Rede Parceira Particular por DRE.

Período de realização

Abril de 2020 a fevereiro de 2021

Período de abrangência

2018 a 2020

Destaques

O que o TCMSP encontrou?

Dentre as conclusões do relatório, destacam-se as seguintes:

Sobre o suporte administrativo oferecido pela Secretaria Municipal de Educação (SME) e Diretorias Regionais de Educação (DREs)

- Há diferenças, quanto à educação especial, entre os CEIs da rede direta e os da rede parceira, uma vez que os procedimentos para inclusão dos bebês e crianças com deficiência, transtornos do espectro autista, altas habilidades e superdotação são menos burocráticos para a rede direta, e que somente as unidades da rede direta dispõem de Auxiliar de Vida Escolar (AVE), contrariando o disposto no art. 21 do Decreto Municipal nº 57.379/2019.

- Além das diferenças indicadas no item anterior, há evidências de problemas no atendimento inclusivo permeando igualmente CEIs diretos e parceiros, tais como ausência de diretrizes bem definidas e efetivas emanadas pelos órgãos de organização central e regional de educação (SME e DREs) – o atendimento fica, na prática, a cargo da organização interna e das condições materiais existentes em cada unidade de educação infantil; há escassez de unidades com professor habilitado para realizar a inclusão das crianças com deficiências; carência de formação específica para a inclusão de crianças com deficiência em 67% das escolas de educação infantil, segundo dados da avaliação MELE[1]; e falta de Professores de Atendimento Educacional Especializado (PAEEs) lotados nos CEIs para atuar de forma colaborativa com os demais colegas no trabalho de inclusão. A carência de profissional com formação específica em educação especial pode ocasionar prejuízo ao desenvolvimento dessas crianças.

Sobre a atuação da supervisão escolar

- Os relatórios ou termos de visitas analisados revelam que há proporcionalmente mais registros de necessidades de adequação aos padrões de qualidade da educação infantil paulistana nos CEIs da rede parceira do que nas unidades da rede direta, sendo que as maiores diferenças entre eles dizem respeito à organização do espaço físico (ambientes) e recursos materiais e mobiliários.

- O principal resultado dos questionários aplicados aos supervisores escolares diz respeito à dificuldade para cumprimento das orientações por eles emitidas, em virtude, dentre outros, da falta de autonomia das equipes gestoras para o cumprimento das orientações da supervisão escolar e de recursos financeiros para as adequações necessárias.

Sobre a estrutura administrativa e de gestão dos CEIs

Existem diferenças significativas relativas à estrutura organizacional entre CEIs diretos e parceiros em diversos aspectos, inclusive quanto ao quadro de pessoal, tais como:

a) repasse de verbas: diferentemente do que ocorre com a rede direta, os CEIs parceiros não recebem verbas do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e do Programa de Transferência de Recursos Financeiros (PTRF), mas repasses mensais de recursos municipais, no valor pactuado em termo de colaboração;

b) jornada de trabalho: embora o sistema de atendimento seja idêntico entre os CEIs (integral com dez horas diárias), o tempo em sala de aula dos professores da rede parceira é consideravelmente maior (40 horas semanais, ante 25 – mais cinco destinadas a formação – na direta), havendo dois turnos nos CEIs diretos e turno único nos parceiros;

c) formação: embora não se possa ignorar o fato de que professores e gestores que ingressam na área pública via concurso (cargos estatutários) ostentam mais titulações do que os profissionais com vínculo precário com a Administração Pública (caso do quadro de pessoal dos CEIs parceiros, formado por celetistas) – o índice de participação dos profissionais em cursos e eventos de formação continuada é bastante similar (cerca de 90% dos profissionais entrevistados declararam ter participado de eventos dessa natureza ao longo de 2019). Entretanto, quase 70% dos docentes dos CEIs parceiros participaram das formações durante a parada pedagógica (até em virtude da carga horária desses professores em sala de aula), ante 15,9% dos professores da rede direta, que dispõem de mais momentos para investir em atualização e aperfeiçoamento. Eis mais um fato que se traduz em desafio para a manutenção da qualidade da educação, a depender do modelo de CEI adotado;

d) rotatividade e retenção: os professores dos CEIs diretos sorteados atuam, via de regra, há mais tempo nessas unidades escolares do que os dos CEIs parceiros (87,9% trabalham na mesma escola há 6 anos ou mais, contra 58,4% da rede parceira). Esse resultado se mostra compatível com a intenção manifestada por diversos profissionais dos CEIs parceiros de migrar para a rede direta (65,2% dos diretores e 86,1% dos professores, respectivamente);

e) remuneração e condições de trabalho: os vencimentos de quase metade dos diretores dos CEIs diretos é superior a dez salários mínimos, enquanto os rendimentos de mais de 85% dos diretores dos CEIs parceiros sorteados não ultrapassam cinco salários mínimos. Entre os professores, os vencimentos de 70,9% dos docentes dos CEIs diretos estão entre três e cinco salários mínimos (23,7% recebem de cinco a dez salários mínimos); por sua vez, 99,2% dos professores dos CEIs parceiros recebem entre um e três salários mínimos.

Sobre a infraestrutura dos CEIs

- Há diferenças entre os CEIs diretos e os parceiros quanto à infraestrutura dos imóveis em que estão instalados, a começar pelo controle da segurança predial contra incêndio; nenhum CEI direto da amostra contava com Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB) válido – fato já detectado nas duas edições do PVE realizadas –, enquanto apenas um, dentre os 26 CEIs parceiros analisados, não dispunha de AVCB dentro do prazo de validade. Esse dado evidencia o tratamento diverso dado às redes, uma vez que a apresentação desse documento consiste em requisito para o início das atividades das escolas pelo modelo de parceria, exigência que não tem paralelo entre as unidades da rede direta.

- Os relatórios elaborados pelos técnicos das DREs não demonstram a existência de padrão nas vistorias prévias realizadas nos imóveis utilizados pelos CEIs parceiros, porquanto não foram encontrados em vários desses documentos elementos que revelem objetivamente se o imóvel reúne condições para instalação do CEI. 

- As plantas arquitetônicas ou croquis de 92,3% dos 26 CEIs parceiros da amostra não representam o imóvel de forma adequada, porquanto ilegíveis e vagas – a apresentação das salas ocupadas pelas crianças é simplificada, sem identificação dos demais ambientes e de suas dimensões.

- Quase 58% dos CEIs da rede parceira sorteados não dispõem de qualquer ambiente interno para recreação, tampouco áreas externas descobertas ou arbóreas para propiciar contato dos bebês e crianças com a natureza (30,8%), o que contraria o disposto nos Padrões Básicos de Qualidade e no Termo de Acordo Judicial (TAJ), assinado em 14.09.2017.

- Segundo dados do sistema Escola On line (EOL), 84,6% da amostra – CEIs diretos e parceiros – não dispõem de salas de recreação ou de vídeo, não havendo solários em 15,4% dos CEIs diretos e em 19,2% dos CEIs parceiros da amostra, contrariando o disposto nos Padrões Básicos de Qualidade da Educação Infantil Paulistana.

- Enquanto todos os CEIs diretos da amostra atendem ao número de agrupamentos por ambiente determinado no TAJ já mencionado, oito CEIs parceiros (ou 30,8% desse segmento da amostra) não se enquadram no termo supracitado, verificando-se, assim, mais uma diferença considerável entre a rede direta e a parceira.

- Há diferença significativa entre CEIs diretos e parceiros quanto à acessibilidade dos imóveis. Conforme indicado na avaliação MELE, 32% dos CEIs diretos e 72% dos parceiros não dispõem de edificações acessíveis. Além disso, dados oficiais disponíveis no Sistema EOL revelam que 46,2% dos CEIs diretos da amostra não contam com sanitários para deficientes em suas dependências, ante 88,5% dos CEIs parceiros.

Sobre as avaliações da qualidade da rede municipal de educação infantil

- Dentre os problemas apontados pelas unidades nas edições de 2018 e 2019 dos Indicadores de Qualidade da Educação Infantil Paulistana, destaca-se uma série de carências, como a falta de conhecimento pelos pais do projeto político pedagógico da unidade; de interação do CEI com outras unidades de educação e demais equipamentos sociais; de profissional do sexo masculino nos CEIs; de vagas nos cursos de formação oferecidos pela DRE e SME para gestores, docentes e equipe de apoio; de atividades com recursos tecnológicos; além de problemas de infraestrutura também apontados em outros itens desta conclusão; e não diminuição do número de crianças por educador.

- Falta de efetividade da SME na resolução dos problemas registrados nos planos de ação dos Indicadores de Qualidade da Educação Infantil Paulistana analisados – sobretudo quanto às ações alheias a formação –, evidenciada pela repetição de diversos apontamentos da edição de 2018 em 2019 (alguns bastante antigos). Esse também é o diagnóstico de inúmeros diretores e professores dos CEIs sorteados, dado que manifestaram suas preocupações acerca do encaminhamento dos Indicadores de Qualidade.

- Falta de entendimento dos participantes da autoavaliação dos Indicadores de conceitos e princípios de qualidade próprios da avaliação, bem como dos contidos no currículo da cidade, demonstrando a necessidade de ações de formação para dotar os envolvidos no processo da compreensão necessária do que os documentos preconizam.

- Segundo a avaliação MELE, os itens básicos de infraestrutura com menor incidência nas turmas dos CEIs foram, respectivamente: janelas na altura das crianças (25%), mobiliário adequado (37%), acesso à área externa (48%) e espelho amplo na altura das crianças (49%), o que contraria o disposto na Orientação Normativa nº 01/2015.

- Há grande diferença entre as turmas dos CEIs diretos e parceiros em relação a algumas práticas pedagógicas qualificadas, sendo registrada, ao longo da avaliação MELE, proporcionalmente, incidência dessas vivências em duas ou três vezes mais unidades da rede direta, o que significa que os bebês e crianças matriculados na rede parceira têm menos chance de estarem em uma unidade com essas práticas pedagógicas qualificadas.

- Na avaliação MELE foi registrada a ocorrência de interações físicas negativas[2] em aproximadamente 4% da rede direta e 19% da rede parceira, percentuais que revelam que 2.268 e 71.820 bebês e crianças podem estar expostas a interações físicas negativas nos CEIs das redes direta e parceira, respectivamente.

- Materiais de pesquisa e de repertório étnico-racial e científico são os mais escassos, segundo avaliação MELE, sendo que 75% dos CEIs não contavam com objetos dessa natureza, contrariando previsão do currículo da cidade da educação infantil e disposição legal que tornou obrigatório o ensino da História e Cultura Afro-Brasileira, Africana e Indígena nas instituições de ensino.

Por que o TCMSP fez esse trabalho?

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional estabelece que cabe aos municípios oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas. Ao manifestar interesse em matricular seu bebê ou criança de zero a três anos na RME-SP, o munícipe “concorre” a uma vaga na unidade escolar mais próxima de sua residência, que pode tanto ser um CEI direto quanto um CEI parceiro. Em todos os documentos oficiais, a SME se refere à rede de educação infantil como uma única.

Nos CEIs diretos, a unidade educacional é administrada diretamente pela SME (advindo desse fato a denominação). Nos CEIs parceiros, a unidade é gerida por uma organização da sociedade civil, com repasse de recursos da SME formalizado por meio de termo de colaboração.

Havia na RME-SP, em dezembro de 2019, 344.502 bebês e crianças matriculados nas creches da cidade, de acordo com informações da Divisão de Informações Educacionais (DIE). Desse total, 289.181 foram atendidos na rede parceira e 55.321, na rede direta. Portanto, cerca de oito em cada dez bebês e crianças matriculados nas unidades educacionais da rede estão em CEIs parceiros.

Observa-se que nos últimos anos a expansão da rede municipal de educação infantil no município de São Paulo para a faixa etária de zero a três anos se deu, prioritariamente, por meio dos CEIs parceiros. De 2014 a 2019 houve um aumento de 50,4% de unidades da rede parceira, enquanto nos CEIs diretos foi observado um incremento de 0,6% no mesmo período. Essa tendência também fica evidente quando se observa a evolução de matrículas no mesmo período: nos CEIs parceiros o número de matrículas cresceu 71,9%, enquanto nos CEIs diretos houve um decréscimo de 0,9%.

Com o crescimento da rede parceira ao longo dos anos, tanto em número de matrículas quanto de unidades, e a decorrente elevação do risco de auditoria e controle da rede, impõe-se o dever dos órgãos de controle – interno e externo – de acompanhar ambos os modelos (direto e parceiro), a fim de verificar se há diferenças significativas entre eles. Esse monitoramento se mostra imprescindível, sobretudo porque, de um lado, não é facultada às famílias a escolha por determinada rede, e de outro, não é compatível com nosso ordenamento a oferta à população de serviço público de mesma espécie com discrepância de qualidade entre os modelos adotados.

Assim, foram aplicados diversos pontos de verificação durante esta auditoria, com base em critérios objetivos e com vistas a identificar eventuais diferenças entre os modelos coexistentes no município que impactem na qualidade do serviço oferecido a bebês e crianças, não obstante a limitação imposta pela pandemia.