GRUPO II – CLASSE VII – Plenário
TC 010.604/2016-2 
Natureza: Desestatização.
Órgão/Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; Ministério da Fazenda; Secretaria-Geral da Presidência da República. 
Representação legal: Marcelo de Siqueira Freitas (15.659/OAB-DF) e outros, representando Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.

SUMÁRIO: DESESTATIZAÇÃO. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE LOTERIA INSTANTÂNEA EXCLUSIVA – LOTEX. EXAME DE PRIMEIRO ESTÁGIO NOS TERMOS DA IN-TCU 27/1998. INOBSERVÂNCIA DE IRREGULARIDADE, IMPROPRIEDADE OU NÃO CONFORMIDADE NO ESCOPO EXAMINADO. RECOMENDAÇÃO AO PODER CONCEDENTE. CIÊNCIA AO GESTOR DA DESESTATIZAÇÃO. RESTITUIÇÃO DOS AUTOS À SEGECEX PARA EXAME DOS DEMAIS ESTÁGIOS. 

RELATÓRIO

	Trata-se de fiscalização de processo de outorga de concessão do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), conhecida popularmente como “Raspadinha”, instituído pela Lei 13.155/2016 e incluído no Programa Nacional de Desestatização (PND) por meio do Decreto 9.155/2017.
2.	Transcrevo, a seguir, excluídos os anexos, a instrução de mérito inicialmente lançada por auditor lotado da Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro à peça 60:
“INTRODUÇÃO
1.	Trata-se de fiscalização de processo de outorga de concessão do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), conhecida popularmente como “Raspadinha”, instituído pela Lei 13.155/2016 e incluído no Programa Nacional de Desestatização (PND) por meio do Decreto 9.155/2017 (peças 1 a 50 e CDs anexos como itens não digitalizáveis).
2.	A fiscalização é executada por meio do instrumento de acompanhamento previsto no art. 241 do Regimento Interno do TCU (RITCU) e é realizada mediante análises dos documentos relacionados no primeiro estágio de outorga de concessão, consoante previsto no art. 7º, I, ‘a’, da IN TCU 7/1998.
3.	O objetivo dessa atuação é acompanhar o processo de outorga de concessão da Lotex, com ênfase na fixação do valor mínimo de outorga obtido a partir dos relatórios sobre os estudos de viabilidade técnica e econômica do empreendimento e da planilha de fluxo de caixa, a fim de que eventuais irregularidades, impropriedades ou não conformidades detectadas possam ser corrigidas tempestivamente, evitando prejuízos aos cofres públicos, à sociedade e aos usuários desse serviço.
HISTÓRICO
4.	O presente processo teve origem com o encaminhamento ao TCU pelo Banco do Brasil dos documentos e informações relativas às alíneas ‘a’, ‘h’ e ‘c’, do inciso I, do art. 2° da IN TCU 27/1998.
5.	Os referidos documentos foram autuados pela Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda) em 14/4/2016 (peça 1).
6.	Em sede de análise preliminar, ao verificar que a matéria ventilada não fazia parte das atribuições daquela unidade, consoante expresso na Portaria-Segecex 5/2016, a SecexFazenda remeteu os autos à então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações (SeinfraAeroTelecom) em 8/7/2016.
7.	Em 19/7/2016, houve reunião na sede do TCU, com a presença de representantes do Banco do Brasil (BB), da Caixa Econômica Federal (CEF) e da Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) - peça 5.
8.	A SeinfraAeroTelecom, ao apreciar a matéria em 25/10/2016, apontou que os presentes autos tratavam de dois processos correlatos e concomitantes de fiscalização:
a)	um de outorga da concessão do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), cuja análise no âmbito do TCU é regulada em quatro estágios, conforme art. 7º e seguintes da IN TCU 27/1998;
b)	e outro de privatização da Caixa Instantânea S.A., empresa pública subsidiária da Caixa Econômica Federal (CEF), criada para gerir e executar o serviço de loteria instantânea, cuja análise no âmbito do TCU é regulada em cinco estágios, conforme art. 2º e seguintes da IN TCU 27/1998 (peça 11).
9.	A SeinfraAeroTelecom informou também que, com a edição do Decreto 8.873/2016, houve a troca do gestor do processo de desestatização, passando do Banco do Brasil - BB para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES (peça 11):
Art. 1º  O Decreto nº 8.648, de 28 de janeiro de 2016, passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 2º  Fica designado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES como responsável pela execução e pelo acompanhamento do processo de desestatização de que trata o art. 1º, nos termos do § 1º do art. 6º e do art. 18, da Lei nº 9.491, de 1997, ao qual caberá:
I - divulgar e prestar as informações concernentes exclusivamente ao processo de desestatização de que trata este Decreto, inclusive para atendimento de solicitações do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República e demais poderes competentes;
Parágrafo único.  Fica designado o Ministério da Fazenda como responsável pela coordenação e pelo monitoramento dos procedimentos e das etapas do processo de desestatização a que se refere este Decreto, sem prejuízo das competências atribuídas ao BNDES.” (NR)
10.	Formalizada a competência do BNDES como responsável pela execução do processo de desestatização, teve início o processo de contratação de prestação de serviços técnicos especializados para fixação do preço mínimo de alienação, conforme dispõe o art. 31 do Decreto 2.594/1998, que trata sobre o Programa Nacional de Desestatização (PND) e dá outras providências:
Art. 31. O preço mínimo [dos ativos incluídos no PND] será fixado com base em estudos de avaliação, elaborados por duas empresas contratadas mediante licitação pública promovida pelo Gestor do FND ou pelos órgãos responsáveis de que tratam o § 1º do art. 10 e o art. 13 deste Decreto:
11.	Naquela ocasião, o BNDES esclareceu que a avaliação econômico-financeira seria com base no método do fluxo de caixa descontado, em conformidade com o art. 30, § 3°, do Decreto 2.594/1998, de modo a fundamentar a recomendação do preço mínimo de venda das ações e/ou o valor mínimo de outorga. Acrescentou também que o Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República (CPPI) não havia definido ainda a modalidade de desestatização a ser utilizada no processo da Lotex (peça 26, item não digitalizado: “Nota AD DEADE1 04 2016.pdf”, p. 4).
12.	Destacou o BNDES que as modalidades operacionais de desestatização previstas no art. 4º da Lei 9.491/1997 faziam parte do escopo dos serviços técnicos contratados na forma do art. 31 do Decreto 2.594/1998, e seria determinada com a realização dos estudos, de modo a trazer maior benefício econômico e maior possibilidade de sucesso da desestatização (peça 26, item não digitalizado: “Nota AD DEADE1 04 2016.pdf”, p. 4; e peça 29).
13.	Foi também informada pelo BNDES a expectativa inicial de licitação da outorga ocorresse em novembro de 2017 e assinatura do contrato em dezembro de 2017 (peça 26, item não digitalizado: “Nota AD DEADE1 04 2016.pdf”, p, 3).
14.	Em 28/11/2016, foi realizada nova reunião na sede do TCU com a participação de CEF, SEAE e BNDES (peça 28).
15.	Mais adiante, em 6/9/2017, em cumprimento ao art. 8º, I, da IN TCU 27/1998, foram encaminhados pelo BNDES à SeinfraCom os documentos que compõem o primeiro estágio do processo de outorga previsto no art. 7º, I, da referida IN (peças 46, 47, 48 e 49, e respectivos itens não digitalizáveis):
Art. 7º A fiscalização dos processos de outorga de concessão ou de permissão de serviços públicos será prévia ou concomitante, devendo ser realizada nos estágios a seguir relacionados, mediante análise dos respectivos documentos:
I - primeiro estágio:
a) relatório sintético sobre os estudos de viabilidade técnica e econômica do empreendimento, com informações sobre o seu objeto, área e prazo de concessão ou de permissão, orçamento das obras realizadas e a realizar, data de referência dos orçamentos, custo estimado de prestação dos serviços, bem como sobre as eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias e as provenientes de projetos associados;
b) relatório dos estudos, investigações, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos já efetuados, vinculados à outorga, de utilidade para a licitação, realizados ou autorizados pelo órgão ou pela entidade federal concedente, quando houver;
c) relatório sintético sobre os estudos de impactos ambientais, indicando a situação do licenciamento ambiental.
(...)
Art. 8º O dirigente do órgão ou da entidade federal concedente encaminhará, mediante cópia, a documentação descrita no artigo anterior ao Tribunal de Contas da União, observados os seguintes prazos:
I - primeiro estágio - 30 (trinta dias), no mínimo, antes da publicação do edital de licitação
16.	Na ocasião foi informado pelo BNDES que o modelo de desestatização definido na Resolução CPPI 16/2017 foi a outorga de concessão comum, mediante leilão com inversão de fases, do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), pelo prazo de 25 anos, e a recomendação de exclusão do PND da Caixa Instantânea S.A. Por essa razão, no âmbito do acompanhamento realizado pelo TCU, seria seguido doravante o rito estabelecido pelo art. 7º e seguintes da IN TCU 27/1998 (peças 46, 47, 48 e 49, e itens não digitalizáveis).
17.	Foi destacado também pelo Aviso 244/2017do Ministro da Fazenda, de 18/9/2017, que o BNDES, em atendimento ao art. 2º, II e III, do Decreto 9.155/2017, realizaria audiência pública no dia 26/9/2017 e consulta pública com objetivo de obter contribuições e sugestões relativamente ao processo de outorga da concessão da Lotex, cujo período de contribuição se estenderia até 11/10/2017 (peça 49):
Art. 2º  Fica designado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES como responsável pela realização de todos os atos necessários à consecução da desestatização do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva - LOTEX, nos termos do § 1º do art. 6º da Lei nº 9.491, de 1997, ao qual caberá, inclusive:
(...)
II - a convocação de audiência pública;
III - a publicação de consulta pública; e
IV - quanto ao certame licitatório:
(...)
b) a elaboração e o exame da regularidade jurídica das minutas;
c) a publicação de edital de licitação;
(...)
§ 1º  Cabe ainda ao BNDES, nos termos do § 1º do art. 6º e do art. 18 da Lei nº 9.491, de 1997:
I - divulgar e prestar as informações concernentes ao processo de desestatização de que trata este Decreto, inclusive para atendimento de solicitações do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República e demais órgãos competentes;
(...)
III - preparar a documentação do processo de desestatização, para apreciação do Tribunal de Contas da União. 
§ 2º  Fica designado o Ministério da Fazenda como responsável pela coordenação e pelo monitoramento dos procedimentos e das etapas do processo de desestatização a que se refere este Decreto, sem prejuízo das atribuições conferidas ao BNDES. 
18.	Além disso, foi realizado road show internacional nos dias 28 e 29/9/2017 em Londres e nos dias 2 e 3/10/2017 em Las Vegas. No Brasil, o road show ocorreu em 6/10/2017 no Rio de Janeiro (fonte: <http://www.projetocrescer.gov.br/lotex-bndes-publica-consulta-publica>, acesso em 11/10/2017).
19.	A SeinfraCom, até então detentora da responsabilidade de agir sobre o TC 010.604/2016-2, encaminhou os presentes autos à esta Secex-RJ em 29/9/2017.
20.	Tendo em vista tratar-se de um processo de outorga de concessão inédito para o TCU e sobretudo ser referente a um empreendimento greenfield, cujo negócio existia somente no “papel”, portanto, sem paradigmas no Brasil, recebidos os autos para instrução em 5/10/2017, providenciou-se preliminarmente reunião técnica entre integrantes do TCU e membros do BNDES, da Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE/MF) e da Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI).
21.	A reunião técnica ocorreu na sede da Secex-RJ em 10/10/2017 e objetivou obter um breve histórico do processo de concessão, atribuições gerais dos órgãos participantes, visão do estágio em que se encontravam os estudos de viabilidade técnica e econômica (EVTE), com esclarecimentos sobre a modelagem adotada para a concessão da Lotex e sobre as premissas gerais dos estudos que embasaram o preço mínimo da outorga. Essa reunião propiciou também um nivelamento das informações e a abertura de um canal de interlocuções para sanar eventuais dúvidas (peça 50).
22.	Posteriormente a essa reunião técnica, à medida que as análises evoluíam, foram encaminhados e-mails para o BNDES/SEAE/PPI com solicitação de esclarecimentos acerca dos estudos e da planilha de fluxo de caixa, cujas respostas e eventuais ajustes implementados foram prestados tempestivamente, sendo o último ajuste informado por e-mail em 21/11/2017 (peças 51 e 57 e item não digitalizável).
23.	Em 8/11/2017, por meio do Ofício 449/2017/SEAE/MF, de 6/11/2017, foram encaminhados formalmente novos elementos. Segundo o referido expediente, diante da sinalização dos potenciais licitantes de que poderia haver um risco para o sucesso da desestatização em razão do elevado valor de outorga, iniciou-se a revisão do que até então estava estabelecido como expectativa do poder concedente (peça 52). 
24.	Assim, foi informado que reunião conjunta entre SEAE, PPI e BNDES, ocorrida em 30/10/2017, que se identificou que o melhor modelo para viabilizar a continuação da concessão da Lotex e afastar o risco de certame “vazio” seria por meio da redução do prazo de concessão de 25 anos para 15 anos, mantendo-se constantes as demais premissas dos estudos. Isso resultou na redução do valor mínimo de outorga de R$ 922 milhões para R$ 542 milhões (peça 52).
25.	Ato contínuo, em 10/11/2017, a CEF solicitou cópia integral dos autos, inclusive de peças sigilosas, para fins de análises (peça 54).
26.	Em relação a esse pedido, há despacho nos autos informando que, com a decisão do poder concedente de licitar apenas a concessão da Lotex e de excluir a Caixa Instantânea S.A do PND, a CEF deixou de ser parte deste processo. Além disso, diante da possibilidade de a CEF participar do certame, o seu acesso integral aos documentos que subsidiariam a modelagem da concessão, os estudos de viabilidade técnico-econômica e o preço mínimo da outorga constituiria quebra da isonomia e de igualdade de tratamento em relação aos demais licitantes. Assim, há proposta ainda pendente de apreciação no sentido de se indeferir o requerimento de cópia integral dos autos formulado pela CEF (peça 56).
27.	Como se pode perceber, não constam dos autos os documentos referentes ao edital e à minuta de contrato que compõem o segundo estágio da fiscalização da outorga de concessão, conforme mencionado no art. 7º, II, ‘e’ e ‘f’, da IN TCU 27/1998, eis que ainda não ocorreu a sua publicação e, portanto, não transcorreu o prazo de cinco dias para encaminhamento ao TCU, conforme estabelecido no art. 8º, II, da IN TCU 27/1998. Do mesmo modo, ainda não há nos autos documentos relacionados ao terceiro estágio de fiscalização da outorga de concessão, vez que o certame não ocorreu.
28.	Em 22/11/2017, foi realizada reunião técnica no gabinete do relator, oportunidade em que esta Secex-RJ apresentou a servidores lotados no gabinete e na Segecex um breve histórico do processo e um resumo do estágio em que se encontravam as análises dos documentos acostados aos autos.
29.	Em 24/11/2017, foram enviadas formalmente pelo BNDES as versões ajustadas da planilha de fluxo de caixa e da avaliação econômico-financeira e da modelagem de desestatização, anteriormente encaminhadas por e-mail, nas quais foi considerado o valor mínimo de outorga já atualizado para R$ 546 milhões (peças 58 e 59).
30.	Cabe ressaltar que a diferença entre os documentos das peças 58 e 59 e os anteriormente encaminhados à peça 47 se dá basicamente em função da impropriedade encontrada no curso da análise pelo TCU na planilha de fluxo de caixa. Assim, permanecem válidas as premissas contidas nos relatórios, e, consequentemente, as remissões eventualmente feitas ao longo desta instrução à peça 47. 
31.	Em que pese o art. 9º da IN TCU 27/1998 estabelecer que a unidade técnica deverá encaminhar os autos ao relator após findo o terceiro estágio, mesmo não constatando indícios ou evidências de irregularidades no EVTE, faz-se necessário o seu envio imediato à consideração superior com propostas de encaminhamento, tendo em consideração a fase em que se encontram as análises do primeiro estágio empreendidas por esta Secex-RJ, a eventual necessidade de pronunciamento de outra unidade técnica deste Tribunal dentro do prazo de 30 dias estipulado pela IN TCU 27/1998, e também, se for o caso, o pronunciamento do Tribunal nas sessões que ainda serão realizadas neste ano.
32.	Como registrado no voto do Acórdão 1.598/2017-TCU-Plenário (rel.: min. Aroldo Cedraz), a análise do primeiro estágio não impede que o Tribunal atue em outros momentos dessa licitação caso vislumbre qualquer irregularidade, conforme as competências do TCU. 
EXAME TÉCNICO
I.	Visão geral do objeto fiscalizado
33.	A “Loteria Instantânea”, também conhecida como “Raspadinha”, é aquela em que os apostadores conhecem imediatamente o resultado de sua aposta sem necessidade de sorteio ou concurso, tanto em bilhetes físicos quanto eletrônicos, conforme plano de premiação previamente definido.
34.	Na modalidade de loteria instantânea, à premiação é definida por um percentual reservado do total de arrecadação de cada série ou emissão do produto, sendo esse percentual conhecido como payout, o qual define o valor da premiação, bem como a distribuição de prêmios no universo de bilhetes.
35.	No âmbito internacional, o negócio de loteria instantânea tem a segunda maior participação no mercado global de loterias (25,2%), apresentando a maior projeção de crescimento da indústria para os próximos 5 anos (2017-2021). Esse mercado é altamente concentrado, tendo 80% do faturamento concentrado em três empresas (Scientific Games, Pollard Banknote e IGT-GTech), que possivelmente serão licitantes na concessão da Lotex.
36.	A exploração da loteria instantânea no cenário internacional é de responsabilidade do Estado e o marco regulatório vigente em cada país determina os modelos de exploração da loteria considerando parcerias com empresas privadas, canais de distribuição, preços e comissões, tipos de jogos, entre outros aspectos, constituindo um monopólio na maioria dos países, nos quais uma empresa privada atua sob concessão, cujo prazo varia entre 10 e 40 anos. O prazo de concessão definido para a Lotex foi de 15 anos, o que mitiga os riscos. No entanto, cabe destacar que a ausência de marco regulatório acaba aumentando as incertezas.
37.	Conforme informações do Governo Federal, a loteria instantânea tem um potencial significativo de comercialização no Brasil, e, em decorrência, de geração de recursos principalmente para a União (valor da outorga, participações legais, PIS/Cofins, IR e CSLL) e para os Municípios (ISS) - fonte: <http://www.projetocrescer.gov.br/crescer-um-ano-de-reformas-resultados-e-retomada>, acesso em 10/10/2017. O BNDES, corroborando esse dado, acrescenta que o setor de loterias instantâneas apresenta arrecadações significativas no mundo e, no Brasil, estudos da CEF apontam que o mercado de loterias instantâneas tem um grande potencial ainda a ser explorado (fonte: <https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/imprensa/noticias/conteudo/bndes-publicou-hoje-edital-de-licitacao-para-privatizacao-da-lotex>, acesso em 10/10/2017).
38.	A exploração de loterias instantâneas não é algo novo no país, pois a CEF explorou loterias instantâneas em suas 13 mil unidades lotéricas até 2015, emitindo entre 1,2 e 2,5 milhões de bilhetes, com prêmios principais que variavam entre R$ 60 mil e R$ 200 mil, com uma distribuição de prêmios de um bilhete premiado a cada cinco bilhetes impressos.
39.	Consta à peça 30, p. 3, que, entre os anos de 1991 e 2015, a comercialização do produto loteria instantânea pela CEF teria atingindo uma arrecadação máxima de R$ 191,54 milhões, em 2014 correspondendo a pouco mais de R$ 220 milhões se atualizado pelo IGP-M para set/2017.
40.	Apesar desses números, dados do Ministério da Fazenda revelam que o faturamento obtido pela CEF com a exploração de loteria instantânea ficou muito aquém quando comparado com os principais mercados de loterias do mundo (Canadá, França, Itália, Estados Unidos, Reino Unido e Portugal) - peça 30, p. 3.
41.	Estudo elaborado pelo Banco do Brasil aponta que o faturamento com loteria instantânea no Brasil poderia saltar de R$ 190 milhões anuais alcançados em média pela CEF e atingir algo em tomo de R$ 22,8 bilhões por ano, sendo necessário, no entanto, a adoção de uma série de medidas, a seguir resumidas (peça 30, p. 4):
a)	elevação do payout para cerca de 65% da arrecadação, ante os 40% praticados, de modo a gerar maior atratividade pelo produto pelas maiores chances de ganho e, consequentemente, elevação do consumo;
b)	elevação para 83 mil pontos de venda, face aos autuais 13 mil lotéricas da CEF, ampliando a capilaridade, acesso ao produto e propensão ao consumo;
c)	 melhora da eficiência operacional por meio da agilidade de contratação e escala operacional, possibilitando redução de custos e maximização de resultados;
d)	modernização e diversificação de canais de comercialização do produtos, a exemplo de canais eletrônicos e de multimídia.
42.	Na oportunidade daqueles estudos, concluiu-se que a otimização da exploração de loterias instantâneas no Brasil poderia se dar por meio da constituição de uma subsidiária integral na CEF, com associação de um parceiro privado internacional com expertise na operação de loterias em outros países. Previa-se que criação da subsidiária e a venda de parte da participação da CEF seriam viabilizadas por meio do Programa Nacional de Desestatização (PND).
43.	No entanto, como já mencionado anteriormente, essa intenção foi abandonada, optando-se por licitar a outorga de concessão do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex) e a exclusão da Caixa Instantânea S.A.do PND, visto que estudos apontavam que essa medida traria maiores resultados para a União.
44.	Mesmo sendo definida como serviço público exclusivo da União, em razão da ressalva estabelecida nos arts. 32 e 33 do Decreto-Lei 204/1967 c/c arts. 1º e 2º do Decreto-Lei 6.259/1944, alguns Estados da federação exploraram ou ainda continuam explorando loterias instantâneas, a exemplo dos Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Piauí.
45.	Não obstante esse fato, o relatório de avaliação econômico-financeira ressalta que as operações estaduais existentes estão em desacordo com o novo marco regulatório e são alvo de ações judiciais (peça 47).
46.	Sobre essa questão, a SEAE esclarece em nota que tem adotado medidas concernentes ao fechamento das loterias exploradas pelos Estados que eventualmente extrapolam a previsão legal (fonte: < http://seae.fazenda.gov.br/notas-a-imprensa/seae-emite-nota-sobre-irregularidades-em-loterias-estaduais/notainformativa_irregularida desloteriasestaduais>, acesso em 11/10/2017).
47.	Corroborando essa situação, alguns meios de comunicação noticiaram que o monopólio da prestação do serviço de loterias instantâneas pela União tem gerado questionamentos no STF por parte de alguns Estados e que a Súmula Vinculante 2 do STF estabelece que é “inconstitucional a lei ou ato normativo Estadual ou Distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias” (fonte: <https://istoe.com.br/loterias-estaduais-apostam-em-liminar-no-stf-para-suspender-privatizacao-da-lotex/>, acesso em 13/10/2017).
II.	Atribuições dos órgãos envolvidos na outorga da concessão da Lotex
BNDES
48.	O BNDES foi designado pelo Decreto 9.155/2017 como responsável pela realização de todos os atos necessários à consecução da desestatização do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva - Lotex e preparar a documentação do processo de desestatização para apreciação do TCU.
SEAE
49.	O art. 41, IX, ‘f’, da Medida Provisória 782/2017, estabelece que constitui área de competência do Ministério da Fazenda (MF) a autorização de exploração de loterias, cabendo à Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) a regulação e regulamentação do serviço público de loteria instantânea, como estabelece o art. 29-C, V, VI e VII, do Anexo I, do Decreto 7.482/2011.
50.	O Ministério da Fazenda também foi designado pelo Decreto 9.155/2017 como responsável pela coordenação e pelo monitoramento dos procedimentos e das etapas do processo de desestatização a que se refere este Decreto, sem prejuízo das atribuições conferidas ao BNDES.
CPPI
51.	O Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República - CPPI, criado pelo art. 7º da Lei 13.334/2015, tem como competência formular recomendações e orientações normativas aos órgãos, entidades e autoridades da administração pública da União em matéria de parcerias em empreendimentos públicos de infraestrutura.
III.	Da Legislação aplicada
Lei 8.985/1995
 - Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal.
Lei 9.491/1997
- Altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatização (PND).
Decreto 2.594/1998
- Regulamenta a Lei 9.491/1997, que dispõe sobre o PND.
Lei 13.155/2015
- O art. 28 autoriza o Poder Executivo Federal a instituir a Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), estabelecendo que, da totalidade da arrecadação de cada emissão da Lotex, 65% serão destinados à premiação, 10% ao Ministério do Esporte para serem aplicados em projetos de iniciação desportiva escolar, 2,7% para as entidades de prática desportiva, 18,3% para despesas de custeio e manutenção, 3% para o Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN), e o restante formará a renda líquida. 
Decreto 9.155/2017
- Dispõe sobre a inclusão do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (LOTEX) no Programa Nacional de Desestatização (PND), e define atribuições do BNDES e do MF.
Instrução Normativa (IN) TCU 27/1998
- Disciplina, no âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU), o acompanhamento dos processos de desestatização, por meio de documentação remetida pelo poder concedente.
52.	Até o momento não consta a publicação de norma regulamentando o serviço público da Loteria Instantânea Exclusiva
IV.	Cumprimento do Primeiro Estágio (Art. 7º, I, ‘a’, da IN TCU 27/1998)
Considerações iniciais
53.	A tarefa de obter um valor mínimo para a outorga da Lotex reveste-se de grande complexidade, em razão da existência de diversas dificuldades decorrentes da assimetria de informação, em função de se tratar de empreendimento greenfield. Além disso, a natureza singular desta concessão se materializa na dificuldade e/ou impossibilidade de se extrairem paradigmas nacionais válidos a serem utilizados nos estudos de viabilidade técnica e econômica (EVTE).
54.	Do lado do poder concedente, verifica-se a difícil, custosa e complexa tarefa de precificação da concessão sem contar com o mesmo nível de informações das firmas que atuam no setor, tais como parâmetros tecnológicos e comportamentos do mercado consumidor.
55.	Somente empresas que atuam neste ramo possuem conhecimento específicos e particulares do resultado de determinadas decisões e movimentos particulares como, por exemplo, estrutura de custos e resultados de medidas administrativas, etapas de produção, estrutura de custos e etc.
56.	Essa constatação pode significar a existência de vantagens para determinados licitantes que não são capturadas no modelo de precificação adotado pelo poder concedente, vez que o poder concedente não possui tais informações em profundidade, e sequer há parâmetros nacionais para servir de benchmarking.
57.	Na hipótese de participação no certame de poucas licitantes, ou de ausência de competitividade, ou ainda de pouca disputa de lances, há a possibilidade de que determinado licitante se sagre vencedor pelo preço mínimo fixado para a outorga. Nessa hipótese, caso esse preço mínimo esteja subestimado, o licitante poderá tirar vantagens da assimetria de informação em detrimento da sociedade e da própria União.
58.	Decorre daí a importância de o TCU avaliar a exatidão, a consistência e a coerência desses estudos, pois imprecisões e irregularidades podem levar a preço subestimado, permitindo ganhos extraordinários para o licitante vencedor e prejuízos para a sociedade. Pode ocorrer também que o preço mínimo esteja superestimado, acarretando a possibilidade de licitação deserta por falta de interessados.
59.	A despeito dessas constatações, o TCU não “sugere” preço mínimo de outorga de concessão. Ele decorre dos estudos empreendidos pelo poder concedente, notadamente do relatório de premissas e metodologias, do relatório de avalição econômico-financeira, do relatório de plano de negócios e da planilha de cálculo em Excel.
60.	Ao TCU cabe analisar e verificar a adequação e razoabilidade desses estudos e planilhas. Caso identificadas irregularidades e inconsistências técnicas dentro das premissas adotadas, entre outras falhas, existe a possibilidade de que a Corte de Contas expeça determinações, recomendações ou ciência para a realização das pertinentes correções.
Primeiro Estágio
61.	O objetivo específico do acompanhamento do primeiro estágio do processo de outorga de concessão é examinar o relatório sintético sobre os estudos de viabilidade técnica e econômica do empreendimento (EVTE), com informações sobre o seu objeto, prazo de concessão, custos e receitas, entre outros.
62.	No caso específico da Lotex, a concessão não foi operada diretamente ou indiretamente pelo poder concedente, eis que foi instituída pela Lei 13.155/2015 e incluída no PND pelo Decreto 9.155/2017. Desse modo, não há investimentos efetuados pelo concedente vinculados à outorga que seja de utilidade para a licitação.
63.	Ademais, dada as características do empreendimento, cujos investimentos se concentrarão no período inicial da concessão e focados sobretudo em tecnologia e distribuição, não há relatórios de impactos ambientais para fins de análise do primeiro estágio no âmbito do TCU, consoante empreendimentos listados no art. 2º da Resolução Conama 1/1986.
64.	No presente caso, o foco da fiscalização recaiu sobre os documentos e informações à peça 47, incluindo arquivos em meio magnético, relativo ao serviço “B”, que serviu para definir o valor mínimo de outorga, posteriormente atualizados, conforme constam das peças 57 e 58.
65.	A opção pela análise dos arquivos enviados pelo BNDES à peça 47, em vez dos encaminhados pelo poder concedente à peça 49, deve-se ao fato de que os primeiros sofreram ajustes no cálculo do imposto de renda presente no modelo de avaliação econômico-financeira, tendo como consequência a atualização do valor da outorga mínima.
66.	Assim, foram considerados os seguintes arquivos:
•	Na peça 47: relatórios produzidos pelo serviço B
- Item 2: Desenho Marco Jurídico Regulatório (p. 1-146);
- Item 3: Plano de Negócios (p. 1-119);
- Item 4: Relatório Potenciais Investidores (p. 1-43);
- Item 5: Premissas da Avaliação Econômico-Financeira (p. 1-40);
- Item 6: Avaliação Econômico-Financeira (p. 1-43);
- Item 6: Modelo ajustado IR (planilha Excel com 23 pastas)
- Item 7: Modelagem de Desestatização (p. 1-84);
- Item 10: Minuta do edital (p. 1-90);
- Item 10: Minuta do contrato de concessão (p. 1-68).
•	Na peça 49: relatórios produzidos pelo serviço A
- Item 2: Premissas da Avaliação Econômico-Financeira (p. 1-18);
- Item 3: Avaliação Econômico-Financeira (p. 1-32);
- Item 3: modelagem (planilha Excel).
•	Nas peças 58 e 59: relatórios e planilhas atualizadas
- Item 6: Avaliação Econômico-Financeira (p. 1-44);
- Item 7: Modelagem de Desestatização (p. 1-84);
- Item 6: Modelo (planilha Excel com 23 pastas).
67.	Como se pretendia inicialmente a privatização da Caixa Instantânea S.A. foi executado também o serviço A. Posteriormente, com a decisão pela concessão apenas da Lotex, utilizou-se este serviço para balizar a razoabilidade do valor da outorga calculado pelo serviço B. 
68.	O serviço A obteve um valor de outorga inferior ao do serviço B, razão pela qual este estudo não foi considerado. Isso ocorreu inclusive com a alteração do prazo de concessão, de 25 anos para 15 anos, mantendo o serviço A com um menor valor para a outorga da concessão da Lotex.
69.	De acordo com a Resolução CPPI 16/2017, a concessão será do tipo comum, com outorga fixa a ser paga ao poder concedente, nos termos do inciso II, do artigo 15, da Lei 8.987/1995.
70.	Será considerado vencedor o licitante que oferecer o maior valor pela outorga, que deverá ser paga à vista. Consoante artigo 18-A da Lei 8.987/1995, o leilão ocorrerá com inversão de fases de habilitação (peça 49, p. 5-9).
71.	De acordo com o Ofício 449/2017/SEAE/MF, de 6/11/2017, o prazo de concessão foi reduzido de 25 anos para 15 anos (peça 52). 
72.	Com essa alteração do prazo de concessão, a SEAE informa que houve redução no valor mínimo de outorga, que passou de R$ 922 milhões para R$ 542 milhões (Nota Técnica 133/2017/COGPS/SUFIL/SEAE/MF, de 6/11/2017 - peça 52).
DO PREÇO MÍNIMO DA OUTORGA DA CONCESSÃO DA LOTEX
73.	Como já apontado anteriormente, o processo estava sendo conduzido pelo poder concedente como privatização da Caixa Instantânea S.A e concomitante concessão da Lotex.
74.	Em decorrência de exigência legal, estabelecida no art. 11, ‘h’, da Lei 9.491/1997 e no art. 31 do Decreto 2.194/1998, duas empresas foram contratadas pelo BNDES para elaboração do preço mínimo de venda da Caixa Instantânea S.A (serviços A e B).
75.	Por se tratar a Caixa Instantânea S.A de uma paper company, que não possuía ativo e nem contrato de concessão celebrado com o poder concedente, o seu valor econômico decorria da possibilidade de gestão, execução, distribuição e comercialização da Lotex.
76.	Com a nova modelagem apresentada à SeinfraCom/TCU em agosto de 2017, por meio do Ofício AD/DEADE 1 5/2017, de 8/8/2017 (peça 46), a Caixa Instantânea S.A foi excluída do PND (art. 1º da Lei 8.646/2016), sendo a concessão da Lotex licitada em separado. Assim, os dois serviços contratados (serviços A e B) foram adaptados e aproveitados para definição do preço mínimo de outorga da Lotex.
77.	Posteriormente, o BNDES identificou a necessidade de ajuste na fórmula de cálculo do imposto de renda presente no modelo de avaliação econômico-financeira, o que teve por consequência ajustes em alguns dos produtos anteriormente enviados produzidos no âmbito do Serviço B e a atualização do valor da outorga mínima (peça 47).
78.	Em 18 de setembro, por meio do Aviso 244/2017/GM/MF, o poder concedente encaminhou ao TCU o que seria o EVTE final (peça 49). Contudo, percebeu-se que a planilha de cálculo do fluxo de caixa não estava ajustada em razão da fórmula de cálculo do imposto de renda, fazendo com que o valor da outorga não coincidisse com os valores informados pelo Ofício 449/2017/SEAE/MF, de 6/11/2017 (peça 52). 
79.	 Inicialmente, previa-se um prazo de concessão de 25 anos, e, neste cenário, o estudo de viabilidade técnico-econômica (EVTE) elaborado no serviço A chegou-se a um valor de outorga de R$ 829,4 milhões para a data base de 31/12/2017 (peças 48 e 49, item 3: Avaliação Econômico-Financeira, p. 26), ao passo que o EVTE do serviço B, calculou o valor de outorga no montante de R$ 922.141.624,95 (peça 47, item 6: Lotex_Modelo_ajusteIR.xlsm).
80.	Em razão da alteração do prazo de concessão para 15 anos, o EVTE do serviço A obteve um valor de outorga de R$ 506,9 milhões (peça 46, item não digitalizado: “ServicoA_2017 07 19_Item02_Lotex_Avaliacao Econômico Financeira_final.pdf”, p. 33), enquanto o EVTE do serviço B calculou o montante de R$ 541,1 milhões (peça 47, itens não digitalizáveis: “ServicoB_Item06_2017 08 14_Lotex_Modelo_ajusteIR.xlsm”; e peça 52, p. 4).
81.	Em razão da atuação do TCU, que identificou ainda na fase de instrução impropriedades na planilha de fluxo de caixa (peça 57), os estudos de avaliação econômico-financeira, de modelagem de desestatização e planilha de fluxo de caixa foram ajustados pelo BNDES e o valor mínimo da outorga passou a ser de R$ 546 milhões (peças 58 e 59).
SERVIÇO B
82.	Como foi o serviço B que serviu de referência para definição do valor mínimo de outorga da Lotex, serão analisadas, a seguir, a consistência e coerência das premissas e metodologias utilizadas nesse serviço. Cabe destacar que a redução no prazo de concessão para 15 anos e o ajuste na planilha de fluxo de caixa em decorrência de impropriedade identificada pelo TCU não alteram as demais premissas do estudo, que permanecem válidas, inclusive as eventuais remissões feitas nessa instrução aos documentos de peça 47 e 49.
Premissas
83.	As premissas gerais adotadas na modelagem foram (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf.”, p. 13):
•	data base de avaliação: 31/3/2017;
•	período de projeção: 15 anos;
•	início do fluxo: 1º/1/2018;
•	moeda: reais (R$);
•	valores: nominais;
•	inflação projetada: 4,21%;
•	taxa de câmbio projetada: R$ 3,20/US$
•	metodologia da taxa de desconto: WACC;
•	metodologia de custo de capital próprio: CAPM.
84.	As premissas específicas foram baseadas no estudo de mercado e no plano de negócio apresentado, em informações gerenciais disponibilizadas pela CEF, SEAE e BNDES, e em informações públicas de mercado (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf.”, p. 14).
85.	Sobre esse ponto, cabe mencionar que a minuta do edital prevê que não poderão participar do leilão, isoladamente ou em consórcio, pessoa jurídica cujo dirigente ou responsável técnico seja ou tenha sido ocupante de cargo efetivo ou emprego no Ministério da Fazenda, na SEAE e/ou no BNDES nos últimos 180 dias anteriores à data da publicação do edital. Contudo, nada é mencionado em relação à CEF (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item10_2017 08 18_Lotex_Minuta Edital Concessao_25anos_ajusteIR.pdf”, p. 15).
86.	Assim, propõe-se recomendar ao poder concedente que avalie a oportunidade e a conveniência de incluir cláusula no edital impedido de participar no leilão ocupante de cargo efetivo ou emprego na Caixa Econômica Federal (CEF) nos últimos 180 dias anteriores à data da publicação do edital.
87.	As premissas macroeconômicas foram consideradas com base em projeções do Banco Central do Brasil (Bacen), Oxford Economics e em estudos da empresa avaliadora contratada (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf.”, p. 14).
88.	Como fonte externa de informações, foram utilizados dados financeiros extraídos das bases Capital IQ e Onesource, referentes a parâmetros de taxa de desconto, beta do setor e performance histórica das empresas comparáveis, plano de negócios e informações macroeconômicas, pesquisas e estudos do setor elaborados por profissionais e empresas especializadas tais como LAFIS - www.lafis.com.br (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf.”, p. 14).
89.	O pano de negócios utilizado na modelagem do EVTE resultou da aplicação de procedimentos baseados em fatos históricos, informações socioeconômicas e de mercado (pesquisas primárias e secundárias), informações de especialistas da indústria, pesquisa primária com potenciais usuários do serviço, e envolveu análise de dados quantitativos e qualitativos, julgamento objetivo e subjetivo face aos dados disponibilizados pelas diversas fontes de informações, e opiniões dos profissionais que elaboraram o estudo (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 6).
90.	Por se tratar de projeções de eventos futuros e de negócio sem similar no mercado nacional (greenfield), deve-se ter em conta que as previsões podem ocorrer ou não. Assim, os resultados apresentados na modelagem podem diferir dos números reais quando da operação da Lotex, sem que isso signifique erro de avaliação.
Fluxo de Caixa Descontado (FCD)
91.	Para a estimativa do valor da Lotex foi adotada a metodologia do Fluxo de Caixa Descontado (FCD). Por essa abordagem, o valor de uma empresa é determinado pelo fluxo de caixa projetado, descontado por uma taxa que reflita o risco associado ao investimento. 
92.	Dessa forma, a planilha de cálculo em Excel à peça 58 e 59 apresentam o confronto no instante zero das entradas e das saídas resultantes das aplicações das premissas gerais e específicas, que são trazidos a valor presente por uma taxa de desconto representada pelo custo médio ponderado de capital (WACC). A análise da planilha de cálculo do fluxo de caixa é objeto de item mais adiante.
Estimativa do Mercado Potencial
93.	A partir do número de habitantes dos Estados da federação estimados para 2017 (207,6 milhões segundo o IBGE, 2013), desconsiderou-se a população com idade inferior a 18 anos (30%), haja vista que, por questões legais, não pode jogar na loteria (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 40 a 44).
94.	Em seguida, levantaram-se os pontos de vendas existentes no Brasil, segundo a Nielsen INA, empresa norte-americana focada em pesquisas de mercado. Esses pontos de vendas são constituídos por supermercados, hipermercados, atacadistas, farmácias e drogarias, lojas de conveniência, entre outros, alcançando cerca de 571 mil pontos de vendas (PdV).
95.	Desse total de pontos de vendas, foram excluídos os estabelecimentos proibidos de comercializar de produtos de loteria instantânea, tais como farmácias e drogarias (70 mil PdV), resultando em aproximadamente 501 mil pontos de vendas. 
96.	Com base no tamanho do mercado varejista brasileiro, foram estipulados diferentes índices de penetração do produto lotérico por tipo de estabelecimento, assumindo que o índice de penetração é proporcional ao número de checkouts (caixa onde se efetua o pagamento das compras realizadas) de cada estabelecimento.
Quadro 1: Penetração por tipo de estabelecimento
Categoria	Canais	PdV	% de penetração	
Grande	Auto-serviço 50+ checkout	124	75%	
Médio	Auto-serviço 20 a 49 checkouts	1.006	60%	
Médio	Auto-serviço 10 a 19 checkouts	2.786	50%	
Médio	Auto-serviço 5 a 9 checkouts	5.881	33%	
Médio	Conveniências	7.366	75%	
Médio	Padarias	65.939	25%	
Médio	Lotéricas	12.926	100%	
Pequeno	Outras Tradicionais	333.054	10%	
Pequeno	Auto-serviço 1 a 4 checkouts	71.845	15%	
Total		500.927	83.048	
97.	Assim, após a aplicação dos índices de penetração aos valores iniciais, obteve-se uma redução significativa de estabelecimentos com penetração para o produto loteria instantânea, alcançando de cerca de 83.048 pontos de venda (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 41).
98.	Em que pese o número de 83.048 pontos de vendas ser significativamente inferior ao total de 500 mil pontos de vendas potenciais do mercado nacional, os PdV foram novamente reduzidos com a aplicação de um fator de redução de 4 pontos percentuais na taxa de penetração dos Estados localizados nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, pois assumiu-se que a menor densidade demográfica nessas regiões implicaria menos atratividade do ponto de vista de rentabilidade para o negócio.
Quadro 2: Índice de penetração ponderada por região
Região	% de Penetração ponderada	N. PdVs	
Norte	12,3%	1.710	
Nordeste	9,9%	18.467	
MG, ES, RJ	16,5%	14.304	
SP	15,2%	15.203	
Sul	14,8%	11.861	
Centro Oeste	10,5%	3.533	
Total		65.078	
99.	Dessa forma, os pontos de vendas foram novamente reduzidos, alancando 65.078 de dentro do prazo de cinco anos de maturidade da concessão.
100.	De acordo com o valor de outorga definido na planilha de fluxo de caixa, não foram considerados nos PdV as 12.926 permissionárias lotéricas da CEF.
101.	O cenário escolhido, de não considerar as lotéricas da CEF, parece-nos pouco factível, eis que esses constituem ponto de venda naturais e estratégicos do produto loteria instantânea, possuindo elevado índice de penetração. 
102.	Por essa razão, é razoável supor que o futuro concessionário operador da Lotex desejará dispor de lotéricas da CEF e, possivelmente, buscará negociar com esse banco a comercialização da “raspadinha federal” nas lotéricas.
103.	De acordo com a planilha de fluxo de caixa atualizada, caso fosse considerado o cenário com a participação das lotéricas como ponto de venda, o valor da outorga passaria para R$ 558 milhões, representando um aumento de R$ 12 milhões.
104.	Assim, propõe-se recomendar ao poder concedente que avalie a conveniência e oportunidade de ajustar o EVTE para considerar o cenário com lotéricas 
105.	No Plano de Negócios, considerou-se que seria nulo o crescimento dos pontos de venda após atingir, na maturidade, o patamar de 65.078 pontos de vendas (PdV) em cinco anos, apesar de se considerar no EVTE o crescimento vegetativo da população.
106.	Para acompanhar o crescimento vegetativo, calculou-se o número de PdV necessários para cobrir essa população potencial adicional. Dessa forma, ao final do ano 5 de concessão, projeta-se o funcionamento de 67.018 PdV (65.079 + os PdV decorrente crescimento por população adicional) - peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 46.
107.	Após o período de maturidade (cinco anos), assumiu-se que o PdV eventualmente descredenciado será substituído por um novo PdV. Assim sendo, não haverá perda de receitas devido ao turnover. Por outro lado, também não haverá crescimento de receitas em razão do aumento dos PdV além dos necessários para suprir o crescimento populacional vegetativo. 
108.	Foi projetado no modelo de negócios que a Lotex seria um mercado monopolista e, portanto, foi considerado que o Governo Federal tomará todas as medidas cabíveis e necessárias para acabar com concorrências de jogos ilegais no Brasil.
109.	Nesse sentido, o relatório de avaliação econômico-financeira ressalta que as loterias instantâneas estaduais existentes estão em desacordo com o novo marco regulatório e são alvo de ações judiciais (peça 47).
110.	Além disso, existe nota divulgada pela SEAE/MF informando que tem adotado medidas concernentes ao fechamento das loterias exploradas pelos Estados que, eventualmente, extrapolam a previsão legal (disponível em: <http://www.seae.fazenda.gov.br/notas-a-imprensa/seae-emite-nota-sobre-irregularidades-em-loterias-estaduais/notainformativa_irregularid adesloteriasestaduais>, acesso em 17/11/2017).
111.	Apesar disso, não se visualizou regra na minuta do edital que regulasse a eventual participação de loterias estaduais de forma individual ou em consórcios.
112.	Sendo assim, propõe-se recomendar ao poder concedente que avalie a oportunidade e a conveniência de incluir cláusulas no edital regulando a participação de loterias estaduais no certame, eis que, apesar de estarem em funcionamento, tais loterias são consideradas em desacordo com o novo marco regulatório.
113.	Em razão da informação contida na nota divulgada pela  SEAE/MF, de que esta vem adotado medidas concernentes ao fechamento das loterias exploradas pelos Estados, considerou-se que o EVTE foi conservador ao limitar o percentual de concorrência de 50% para cada player ao volume absoluto de vendas das loterias instantâneas estaduais do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Piauí, conforme tabela abaixo (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 50).
Quadro 3: Arrecadação de loterias estaduais
Loteria estadual	Arrecadamento de loterias
instantâneas (2014)	
LOTERJ	R$ 82 milhões	
LEMG	R$ 12 milhões	
LOTEPI	R$ 2 milhões	
114.	Ora, se os estudos consideram que a Lotex seria um mercado monopolista; que a União tomará as medidas cabíveis e necessárias para acabar com concorrências de jogos ilegais no Brasil; e que as loterias instantâneas estaduais existentes estão em desacordo com o novo marco regulatório e são alvo de ações judiciais; e, além disso, que a SEAE/MF tem adotado medidas concernentes ao fechamento das loterias exploradas pelos Estados que extrapolam a previsão legal, não parece razoável que a modelagem considere um fator de concorrência com essas as loterias (LOTERJ, LEMG e LOTEPI) - peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 43; “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf”, p. 9.
115.	Para manter a coerência interna, a planilha de Fluxo de Caixa Descontado - FCD também não deveria considerar o fator concorrência, que, segundo sugerem as informações acima, não se manterá ao longo do período de concessão (peça 59, item não digitalizado). 
116.	Dessa forma, propõe-se recomendar ao Poder Concedente que avalie a possibilidade de não considerar no EVTE a concorrência com loterias estaduais, ajustando, em razão disso, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex.   
117.	Considerou-se que cada um dos 65.078 pontos de venda alvo é capaz de cobrir 1.214 habitantes acima de 18 anos em média. Essa média foi baseada em operações internacionais de 23 loterias instantâneas situadas nos EUA (17), Itália (1), Reino Unido (1), China (1), França (1), Portugal (1) e Canadá (1), cuja capilaridade variou entre 650 (Massachusetts Lottery - EUA) e 3.604 (china) – peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 9, 42 a 43. 
118.	Retirando o outlier China e as loterias com capilaridade abaixo de 1.000, verificou-se que os números amostrais concentravam valores entre 1.003 e 1.839 de capilaridade, com média muito próxima à utilizada no EVTE, o que indica estar adequado o valor de 1.214 habitantes acima de 18 anos cobertos por cada ponto de venda (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 46).
119.	Como premissa do plano de negócios, não foi considerado aumento da quantidade de total de varejos atualmente existente no Brasil ao longo da projeção. Assim, tendo em conta os 65.078 pontos de venda com capilaridade de 1.214, foi estimado que a população coberta pelos pontos de venda será de aproximadamente 79 milhões de pessoas.
Quadro 4: Mercado potencial
Parâmetros	Total	CO	NE	N	SE	S	
População total (milhões)	        207,6 	       15,8 	       57,3 	       17,9 	       87,0 	       29,7 	
População (>18 anos)	        144,3 	       11,0 	       39,8 	       12,4 	       60,5 	       20,6 	
Pontos de vendas totais (mil)	571,0	37,8	213,4	16,1	212,4	91,3	
Pontos de vendas potenciais (mil)	500,0	33,4	185,7	13,9	186,8	80,3	
Pontos de vendas alvo (mil)	65,0	3,5	18,4	1,7	29,5	11,8	
Penetração (1.214 hab/Pdv) - mil	             79 	            4 	          22 	            2 	          36 	          14 	
120.	Cabe destacar que, a despeito de não ter sido considerado o aumento nos PdV, foi considerada na modelagem o crescimento vegetativo (estimativa de crescimento do IBGE) para a evolução da população brasileira, e por esse motivo, a população total coberta pela rede ultrapassa 79 milhões de pessoas no final do ano 5 (maturidade), atingindo 82 milhões de pessoas, e também os pontos de venda ultrapassam os 65 mil, atingindo pouco mais de 67 mil, dado que é assumido que cada ponto de venda cobre 1.214 habitantes  (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 47).
Quadro 5: Evolução de população coberta e de pontos de vendas
Ano de concessão	População coberta
(milhões)	Pontos de vendas
(mil)	
1º (2018)	13	10,9	
2º (2019)	40	33,0	
3º (2020)	54	44,7	
4º (2021)	69	56,5	
5º (2022)	82	67,4	
Arrecadação potencial
121.	A partir da população coberta pelos pontos de venda, considerou-se, para o canal físico de vendas, um fator de conversão variável no tempo, partido de 50% até alcançar 60% de clientes convertidos, vez que apenas parte da população potencial coberta pelos PdV efetivamente comprará o produto. 
122.	Assim, estima-se que na maturidade haverá aproximadamente 49 milhões de clientes (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 46 a 48).
123.	Considerou-se uma curva de maturidade (ramp up) de cinco anos a partir do início da operação. Esse período foi dividido em duas fases, quando, ao final, se atingirá cerca de 67 mil PdV representados por bancas de jornais e revistas, padarias, supermercados, hipermercados, lojas de conveniência e lotéricas, que cobrirá aproximadamente 82 milhões de habitantes (dado o crescimento vegetativo), sendo convertidos em clientes da Lotex pouco mais de 49 milhões de pessoas. 
124.	Em princípio, afora o crescimento vegetativo, poder-se-ia reputar conservadora a premissa de que seria nulo o crescimento dos pontos de venda após atingir na maturidade o patamar de 65,1 mil PdV. Contudo, a metodologia considerou que cada ponto de venda atingiria uma população potencial de 1.214 habitantes. Assim, os PdV acabam aumentando à razão de 1.214 habitantes, à medida que há crescimento vegetativo da população, representando 67 mil PdV para uma população potencial de 82 milhões de pessoas no quinto ano de concessão.
125.	A título de ilustração, em estudos anteriores, o Banco do Brasil, que inicialmente estava encarregado dos estudos para desestatização da Lotex (peça 1), estimou a elevação dos pontos de venda de loterias instantâneas para 83 mil (apud Nota Técnica 118/2015/COGAP/SUINFRA/SEAE/MF, peça 30, p. 4).
126.	Observa-se que se somarmos ao atual EVTE da Lotex as cerca de 13 mil lotéricas que foram desconsideradas no cenário que resultou no valor de outorga definido à peça 52, p. 4, os PdV passariam para aproximadamente 80 mil, o que é próximo do número apontado na peça 30, p 4. 
127.	Como fator de conversão, adotou-se a premissa de que 50% dos 1.214 potenciais clientes cobertos pelos pontos de venda apostariam em loteria instantânea (no início do ano 1), crescendo linearmente até atingir 60% desses potenciais clientes após cinco anos de operação (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 47 a 48).
128.	No EVTE é informado que a Loteria francesa La Française des Jeux possui uma taxa de conversão de 38% considerando a população acima de 18 anos, o que significaria no caso brasileiro 54 milhões de pessoas como potenciais clientes convertidos caso todos tivessem acesso à rede da Lotex (38% de 144 milhões de pessoas acima de 18 anos).
129.	No entanto, a população base projetada para a taxa de conversão é de 79 milhões de pessoas na maturidade. Adotando-se a razão entre as 54 milhões de pessoas e as 79 milhões de pessoas na maturidade encontra-se 70% de conversão.
130.	Dessa forma, assumiu-se que a loteria instantânea francesa se encontra em um mercado mais estável e geograficamente mais simples, fazendo com que se aplicasse ao caso brasileiro um fator redutor de 10 p.p. para refletir essa diferença na maturidade, conforme quadro abaixo:
Quadro 6: População coberta, fator de conversão e clientes convertidos
Ano de concessão	População coberta
(milhões)	Fator de conversão (%)	Clientes convertidos
(milhões)	Arrecadação
(R$ milhões)	
1	13	51	7	209	
2	40	53	21	1.680	
3	54	56	30	3.227	
4	69	58	40	4.650	
5	82	60	49	6.328	
131.	Para o canal de venda online, foi assumido no EVTE que os produtos de loteria instantânea online são complementares aos produtos vendidos em canais tradicionais, e assim não possuem característica de canibalização, representando o percentual estável de 4,05% da arrecadação total ao longo da concessão. Para os dois canais de ventas, físico e online, foi considerado um período de set up de seis meses (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 46 a 47). 
132.	A premissa de representatividade do modelo online decorreu da estratégia de investimentos e despesas e da expectativa de retorno de cada canal de distribuição atribuído no plano de negócios do EVTE, além da média das operações da loteria instantânea La Française de Jeux (5%) e da Santa Casa de Misericórdia de Lisboa - SCML (3,1%) - peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 46 a 47.
133.	Destacou o EVTE que a indústria mundial de loterias instantâneas vive uma migração do canal físico para o canal online muito recente, e por esse motivo, a representatividade deste canal online nas operações internacionais ainda é baixa para aquelas em que existe essa informação.
134.	Foi informado também que nos estados norte-americanos, a legislação vigente não permite a exploração de loterias instantâneas via canais online.
135.	Em relação às outras loterias consideradas na amostra, não existem informações disponíveis nas fontes consultadas (exceto para Camelot UK, pioneira nos negócios de loteria instantânea online em que o índice atinge 20%, dentro de um contexto específico (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 46 a 47).
136.	De toda sorte, não se pode deixar de considerar como conservadora a fixação do percentual de 4,05% durante todos os 15 anos de concessão, haja vista os avanços e transformações observados na utilização de canais digitais, sobretudo pela expectativa futura de consumo da geração “Z”, acostumada com o uso de tecnologia desde os primeiros anos de vida, e que, possivelmente, dentro do prazo de concessão, irá se inserir no perfil de população alvo da Lotex.
137.	Diante disso, propõe-se recomendar ao poder concedente que avalie a oportunidade e conveniência de ajustar o percentual estável de 4,05% da arrecadação total ao longo da concessão para o canal de venda on line.
138.	Em relação à estimativa de gastos com loteria instantânea, foi considerado na premissa que os clientes potencialmente gastariam a relação de 0,34% do PIB per capito em jogos de loteria instantânea, o que representa cerca de R$ 52,30 no primeiro ano em gastos dessa natureza em razão do setup de seis meses (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 48 a 51).
139.	O percentual do PIB utilizado como premissa de percentual de gasto em loteria instantânea é mantido constante ao longo da concessão e foi obtido por meio de uma média de gastos em loterias instantâneas em relação ao PIB per capita de 23 loterias internacionais tidas como benchmarking.
140.	Nessa amostra, verificou-se a menor relação situava-se em 0,05% do PIB para a loteria chinesa (Welfare Lottery + Sports Lottery), enquanto a maior relação era de 1,03% do PIB da Massachusetts Lottery (EUA).
141.	Os demais valores variavam entre 0,12% e 0,58% do PIB per capita de gasto em loteria instantânea (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 48 a 51).
142.	A renda dos clientes foi baseada no PIB per capita projetado pela expectativa de crescimento do PIB versus o crescimento da população, de acordo com dados do BACEN e do IBGE (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 48 a 51).
143.	O ticket médio foi corrigido mensalmente pelo IPCA projetado até o final do período de concessão tendo em conta que o fluxo monetário na planilha de cálculo está em termo nominais. 
144.	Considerou-se também um aumento real do ticket médio, de R$ 3,50 no primeiro mês de operação para R$ 10 na maturidade (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 48 a 51).
145.	Como já mencionado, acrescentou-se ainda o fator de concorrência com as loterias estaduais do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Piauí, limitando-se o percentual de 50% para cada player ao volume absoluto de vendas das loterias instantâneas estaduais atualmente.
146.	Com base nessas premissas, a projeção de arrecadação inicia em R$ 209,1 milhões de arrecadação para seis meses de 2018 (setup), R$ 6,3 bilhões no quinto ano de concessão (ano 2022), R$ 9,5 bilhões no décimo ano de concessão (ano 2027) e alcança R$ 13,2 bilhões no ano décimo quinto ano de concessão (ano 2032) - peça 59, item não digitalizado: “ Modelo Lotex_21 11_vf.xlsm”, pasta “2.1 Revenue”.
147.	Nos quinze anos de concessão, projeta-se que a Lotex irá auferir uma receita bruta de R$ 116 bilhões. Desse montante serão deduzidos 65% para pagamento de prêmios (payout), 16,7% para participações obrigatórias decorrentes do art. 28, § 4º, da Lei 13.155/2015 (Ministério do Esporte - 10%, entidades de prática desportiva - 2,7%, Fundo Penitenciário Nacional - 3%, e Seguridade Social - 1%). O restante (18,3%) será destinado para despesas de custeio e manutenção e sobre o qual serão deduzidos custos, despesas, impostos (ISS, PIS, Confins e IR), e obtido o lucro.
148.	 Em termos comparativos de arrecadação, cabe apontar que a loteria instantânea da Itália arrecadou o equivalente a R$ 29 bilhões em 2015, a da França, R$ 20 bilhões, a do Reino Unido, R$ 12 bilhões, e de Portugal, R$ 4 bilhões (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 51). Segundo projetado, a Lotex terá uma arrecadação média de R$ 7,7 bilhões ao ano durante os quinze anos de concessão.
Distribuições obrigatórias
149.	Como já adiantado, os estudos levaram em consideração a distribuição obrigatória da arrecadação em conformidade com a Lei 13.555/2015. Isso significa que, em termos brutos, o concessionário ficará com 18,3% da arrecadação.
150.	Os governos participam também do desempenho da Lotex, eis que auferem valores referentes aos impostos que incidem sobre a atividade (IR, CSLL, PIS/Cofins, ISS, etc.).
151.	A estimativa de montante total destinado à arrecadação com beneficiários diretos ao longo de 15 anos é de R$ 19,4 bilhões - Ministério do Esporte, entidades de prática desportiva, Fundo Penitenciário Nacional e Seguridade Social (peça 59, item não digitalizado: “ServicoB_Item06_2017 08 14_Lotex_Modelo_ajusteIR.xlsm”, pasta “2.1 Revenue”).
152.	É previsto também o pagamento de cerca de R$ 3 bilhões de ISS, PIS e Cofins - peça 59, item não digitalizado: “Modelo Lotex_21 11_vf.xlsm”, pasta “2.1 Revenue”.
153.	Foi previsto ainda o pagamento de R$ 831 milhões a título de IR e de R$ 299 milhões de CSLL (peça 59, item não digitalizado: “Modelo Lotex_21 11_vf.xlsm”, pasta “2.6 IR & CS”).
Custos de despesas
154.	Como informado, foi considerado um período de setup de 6 meses até o início das vendas de loteria instantânea. Durante esse período, a operadora da concessão não estará gerando receita, mas incorrerá em gastos, dentre eles: custos de TI e infraestrutura de rede; despesas com marketing; despesas com pessoal; despesas gerais e administrativas (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 52 a 58).
155.	Sobre a receita operacional bruta (18,3% da arrecadação total) irá incidir tributos, tais como o PIS (1,65%), Cofins (7,60%) e ISS (estimado de forma conservadora na alíquota máxima de 5%).
156.	Para além desses tributos, considerou-se nos cálculos a incidência de 15% sobre o lucro antes dos impostos e 10% sobre a parcela do lucro excedente a R$ 240 mil por ano e 9% sobre o lucro antes dos impostos relativa a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL).
157.	O custo de emissão de bilhetes foi projetado com base nas operações de loteria instantânea internacionais no valor de R$ 0,29 por bilhete impresso, o qual foi reduzido linearmente (assumindo a premissa de ganho de escala pelo incremento do volume ao longo dos meses) até atingir R$ 0,15 por bilhete impresso no final do mês 20 (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 53 a 54).
158.	O volume de impressão considerou o total de clientes convertidos e o número de bilhetes vendidos por mês, considerando que o ticket médio estimado segue uma curva de crescimento, partindo de R$ 3,50 no ano 1 a R$ 10 na maturidade.
159.	Além disso, foi utilizado um período de setup de 2 meses após o início das operações para a impressão dos bilhetes, que é calculado de acordo com a arrecadação do 4º mês subsequente, ou seja, quando se dá início a operação após o período de setup. Os custos de impressão e o ticket médio são corrigidos pela inflação ao longo de todo o período.
160.	Para os custos de distribuição e logística, foi considerada premissa de custo médio de R$ 5,00 por kg entregue em cada ponto de venda ativado na rede do negócio, sendo que cada PdV receberá uma entrega quinzenal de 1,0 kg.
161.	Além disso, foi considerado um custo adicional de logística reversa para retirar de cada ponto de venda os lotes que ultrapassaram o prazo de validade, o qual foi projetado com base no mesmo custo médio de R$ 5,00 por kg, mas com frequência de retirada 1kg 1 vez a cada 6 meses (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 53 a 54).
162.	Como custo de impressão, foi considerado um período de 3 meses para o início da distribuição dos bilhetes, sendo também calculado de acordo com o número de pontos de venda atingido no 3º mês subsequente, ou seja, quando se dá início a operação após o período de setup, a partir de benchmarking internacional de custos de impressão de bilhetes de loteria instantânea.
163.	Para as despesas de marketing, assumiu-se que seria necessário um esforço maior nos dois primeiros anos para assegurar que o público-alvo conheça o serviço. Assim, utilizou-se 3,5% da receita bruta aferida no período de maturidade. A partir do terceiro ano, período em que se estimou a consolidação da marca, as despesas com marketing foram projetadas de acordo com um percentual da receita líquida do período, partindo de 10% da ROL no terceiro ano até 8% da ROL no quinto ano, mantendo-se estável a partir de então (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 55).
164.	Para as comissões entre operador e a rede varejista, consideraram-se padrões internacionais, que variam entre 5% a 8% da arrecadação bruta da loteria instantânea de cada PdV. Dessa forma, assumiu-se de forma conservadora a comissão de 6,4% para a rede de comercialização (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 55).
165.	Para custos de TI/infraestrutura, foi estimado o custo foi projetado como 0,5% da arrecadação total, de acordo com dados de especialista de mercado, e engloba todo o funcionamento da rede da empresa e softwares necessários, incluindo conexão entre servidores e terminais (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 56).
166.	Para as despesas gerais e administrativas (G&A), que incluem despesas de energia, aluguel, limpeza, serviços internos, além de despesas decorridas de turnover de PdV, foram projetadas com base na representatividade média de gastos com G&A em relação à receita operacional líquida de loteria instantânea internacionais. Assim, foram considerando 8% da receita líquida do período no primeiro mês de geração de receita até 5% da ROL na maturidade (60 meses), tendo se considerado no período de setup o gasto total de R$ 3,5 milhões (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 56).
167.	As despesas com pessoal foram projetadas considerando a estrutura organizacional do negócio apresentada no EVTE, a estimativa da quantidade de colaboradores e remuneração de cada cargo e encargos sociais e benefícios.
168.	Assumiu-se a evolução da quantidade de pessoas em cada cargo e função, partindo-se de um total de 237 colaboradores no ano 1 até 341 no ano 10. Vale ressaltar que é premissa do modelo que o aumento do número de PdV por região do país reflitam na contratação de funcionários adicionais, de forma que o cenário final represente uma média de, aproximadamente, 460 PdV/funcionário, em linha com o observado em operações internacional (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 56 a 58).
169.	Apesar de não haver previsão legal de que o concessionário da Lotex seja “nomeado” substituto tributário no recolhimento de ISS na cadeia produtiva, no plano de negócio, foi estimado um custo adicional de monitoramento contábil/fiscal que o concessionário viria a incorrer caso fosse “nomeado” substituto, consoante peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 58).
170.	Esse valor foi estimado com base em informações da CEF de que são necessários 400 funcionários para controlar e monitorar o recolhimento de ISS das 13.000 lotéricas existentes, ou 1 funcionário a cada 32 lotéricas.
171.	Como nesse cenário são demandados serviços de mais de um produto (ex. portfólio de loteria, serviços bancários, outros serviços), assumiu-se que apenas 10% da energia gasta por cada funcionário seria necessária para um único produto lotérico. Logo, seria necessário apenas 1 funcionário para cada 320 pontos de venda. 
172.	Considerando o indicador acima, no final do primeiro ano seriam necessários 78 funcionários para os 25,1 mil pontos de venda estimados, e 203 funcionários no período em que a empresa atinge maturidade de 65.079 pontos de venda.
173.	Como o custo marginal estimado de um analista é de R$ 84.000,00/ano, no primeiro ano a operadora da Lotex passaria a incorrer em um custo total de R$ 6,5 milhões, e no momento em que atinge a maturidade teria um custo adicional total de R$ 17,1 milhões em razão de possível imposição de obrigação de substituição tributária ao concessionário pelos municípios. 
174.	Em razão da ausência de previsão legal de que o concessionário da Lotex seja designado substituto tributário no recolhimento de ISS da cadeia produtiva, considera-se a premissa utilizada como excessivamente conservadora. Aliado a isso, deve-se lembrar que a alíquota do ISS foi considerada no modelo em seu percentual máximo (5%), o que não necessariamente ocorrerá na prática.
175.	Dessa forma, propõe-se recomendar ao poder concedente que avalie a oportunidade e conveniência de abster-se de incluir no fluxo de caixa a despesa com pessoal para monitoramento contábil/fiscal em razão da premissa de substituição tributária no recolhimento de ISS na cadeia produtiva.
Investimentos e depreciação
176.	Os investimentos previstos na modelagem dizem respeito à aquisição de software, terminais, móveis, utensílios, computadores, periféricos, veículos e reinvestimento em decorrência da depreciação (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 59 a 60).
177.	Para terminais de ativação de bilhetes, foi considerado o custo de R$ 2.055,00 por cada terminal, tendo por referência o custo do terminal nos EUA de US$ 500,00, consoante especialistas de mercado. Sobre o valor base foi aplicado imposto de importação e imposto de consumo, além da taxa de câmbio. Para o processo de ativação do terminal foi estimado um custo adicional de R$ 200,00. A quantidade de novos pontos de venda e o nível desse investimento foi projetado conforme expansão da rede de pontos de venda e a taxa de depreciação linear foi estipulada em 20% a.a.
178.	Para móveis e utensílios, o investimento foi estimado de acordo com a quantidade de novos funcionários ao longo do período projetado (taxa de depreciação linear de 20% a.a. para móveis e utensílios e 25% a.a. para computadores e periféricos). O custo marginal foi estimado em R$ 1.000,0 para móveis e R$ 6.000,00 para computadores e periféricos. Após a depreciação total do investimento, foi considerado o reinvestimento para que se mantivesse o mesmo nível de operação ao longo do tempo de projeção.
179.	No caso de veículos, o investimento foi estimado de acordo com a quantidade de novos funcionários, a depender do cargo (força de venda interna, gerentes e diretor), ao longo do período projetado, com taxa de depreciação linear de 20% a.a. Nesse caso, o custo marginal utilizado foi de R$ 50.000,00. Foi assumida premissa de que a empresa internalizará a força de vendas, e, por consequência, realizará um investimento em ativos para suportar a ação desses profissionais.
180.	Além dos investimentos em expansão do negócio, foi considerado o reinvestimento em manutenção de 100% da depreciação dos ativos ao longo do tempo.
181.	Nas premissas, observa-se que o investimento se concentra nos seis primeiros anos da concessão, com a maior participação em aquisições de hardware, ativação de terminais de venda de bilhetes, veículos e manutenção. Também é premissa do modelo que 75% do Capex (despesas de capital ou investimento em bens de capital) seria financiado (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf”, p. 29).
182.	A vida útil considerada para fins de depreciação foi de 60 meses para hardware, móveis e utensílios, veículos e manutenção, e de 48 meses para computadores e periféricos.
183.	Cabe informar ainda que, segundo a minuta do contrato de concessão, não há bens reversíveis e/ou bens vinculados à concessão, cabendo à concessionária adquirir/gerir/alienar livremente os ativos que entender necessários à execução do respectivo escopo. 
184.	Sendo assim, quando do término do prazo contratual, não haverá reversão de bens ao poder concedente (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item10_2017 08 18_Lotex_Minuta Contrato Concessao_25anos_ajusteIR”, p. 12).
Capital de giro e prazos econômicos, operacionais e financeiros
185.	Estimaram-se os prazos para cada processo na cadeia de valor conforme quadro abaixo (peça 47, “ServicoB_Item03_201708 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 61):
Quadro 7: Prazos
Processo	Prazo (dias)	
Pedido do bilhete até chegar ao porto no território brasileiro	45	
Prazo no porto + frete até o centro de distribuição	20	
Prazo de distribuição até chegar no ponto de venda	40	
Prazo de distribuição entre o CD e o PdV	10	
Prazo do bilhete no ponto até ser validado	15	
Prazo entre a validação e a venda do produto	20	
Total dos prazos de estocagem acima (ciclo econômico)	150	
Prazo de recebimento	15	
Total (ciclo operacional)	165	
Prazo de pagamento	30	
Total (ciclo financeiro)	135	
186.	Para determinação do capital de giro, foi utilizado o prazo de 15 dias para contas a receber, 150 dias para estoques, 60 dias para fornecedores e 30 dias para salários e encargos.
187.	Em decorrência, chegou-se à necessidade de capital de giro conforme o quadro abaixo:
Quadro 8: Capital de giro
Ano	Capital de giro (R$ milhões)	
1 (2018)	17	
5 (2022)	77	
10 (2027)	99	
15 (2032)	138	
20 (2037)	192	
24 (2041)	250	
Custo de capital de terceiros
188.	Segundo o EVTE, o custo de capital de terceiros foi obtido a partir de consultas à instituições financeiras, e levando-se em consideração que a emissão da dívida teria um rating de crédito de no mínimo “A” em escala nacional, e respeitando um covenant máximo de dívida líquida sobre geração de caixa de 3x (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf”, p. 29).
189.	Adicionalmente, como garantia desta operação de crédito, foi previsto ainda um custo de emissão de fiança bancária de 0,8% (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf”, p. 29).
190.	Questionou-se o BNDES sobre a fundamentação e fonte dos dados empregados para se calcular o custo de capital de terceiros de 12,7% brutos (peça 51, p. 17-23). 
191.	Em resposta, o Banco informou que as premissas para o custo de capital de terceiros são apresentadas nas páginas 30 e 31 do Relatório de Avaliação Econômico-financeira elaborado pelo Serviço B, conforme quadro abaixo:
Quadro 9: Premissas de custo de capital de terceiros
Data de início da dívida		31/12/2017	31/12/2017	
Tipo de amortização	Price	Customizada	
Meses para pagamento	71	179	
Período de carência de amortização (meses)	36	-	
Data de início da amortização	31/01/2021	31/01/2018	
Data de fim da amortização	31/12/2026	31/12/2032	
Taxa fixa (anual)	4,0%	-	
Indexador	Selic	Fixo (CG)	
Fee	0,8%	0,0%	
Percentual do Capex financiado	75,0%	0,0%	
192.	Foi explicado que a primeira dívida se refere ao investimento inicial necessário para a expansão da rede de distribuição, e foi dimensionada assumindo que o próprio ativo financiado serviria de colateral ao financiamento.
193.	Esta relação entre valor do ativo e valor financiado foi mantida em 1 para 3, o que limita o total financiado a 75% do valor total investido. Assumiu-se também contemplado um prazo de carência de principal de três anos, período onde o projeto ainda não possui capacidade de gerar caixa suficiente para servir a dívida em questão. Após os três anos de carência, o projeto amortiza completamente a dívida em seis anos, perfazendo um total de nove anos.
194.	Segundo o quadro acima, a dívida para investimento inicial possui um custo fixo anual de 4% e indexação à Selic, que na planilha de fluxo de caixa foi considerada como sendo de 8,78% em média ao ano, resultando em um custo de 12,78% (pela 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item06_2017 08 14_Lotex_Modelo_ajusteIR.xlsm”, pasta “1.7 Discount rate”).
195.	Após a exclusão de impostos, o custo de capital de terceiros estimado pelo serviço B e utilizado na planilha de fluxo de caixa situou-se em 8,4% nominais.
196.	Para corroborar a razoabilidade do custo de capital de terceiros, o BNDES cita a parte do relatório de Avaliação Econômico-financeira elaborado pelo serviço A que apresenta a premissa de juros anuais compostos por IPCA + 8%, baseado em observação das emissões de debêntures de empresas brasileiras nos últimos 12 meses, conforme divulgação da ANBIMA- Associação Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais (peça 49, item não digitalizado: ServicoA_2017 07 19_Item03_Lotex_Avaliacao Econômico FInanceira_final_25 anos.pdf, p. 18).
197.	Cabe destacar, contudo, que atualmente a Selic se encontra em 7,4% a,a., com perspectiva de queda, diferentemente da Selic considerada à época da elaboração do EVTE, de 8,78% em média, ao ano. Levando em conta tal fato e as decisões do Tribunal materializadas no item 9.2.1 do Acórdão 1.770/2007-TCU-Plenário (rel. Ubiratan Aguiar) e no item 8.3 da Decisão 849/2002-TCU-Planério (rel. Valmir Campelo), propõe-se recomendar ao poder concedente avaliar a oportunidade e a conveniência de atualizar as premissas econômicas utilizadas no EVTE, notadamente a Selic média, incorporando os valores mais recentes de modo a capturar, em relação a esse índice, a tendência de queda que impacta no custo de capital de terceiros.
198.	A título de ilustração, caso a taxa Selic considerada na planilha de cálculo fosse de 7,4%, o valor da outorga mínima passaria de R$ 542,1 milhões para R$ 555 milhões, representando um aumento no valor da outorga de R$ 8,9 milhões (peça 59, item não digitalizado: “Modelo Lotex_21 11_vf.xlsm”).
199.	Em relação ao custo da dívida com capital de giro, adotou-se como premissa a utilização do máximo da variação da necessidade de capital de giro, sendo amortizada quando a variação é negativa.
200.	Esta linha assemelha-se a uma revolving facility, e foi precificada pelos avaliadores com base em conversas com instituições financeiras, assumindo o mesmo rating de crédito da emissão anterior, porém sem qualquer garantia apresentada (estrutura clean). Com base nestes fatores, o custo da dívida ficaria entre 2% e 3% ao mês (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf”, p. 29).
201.	Segundo a planilha de fluxo de caixa, teria sido utilizado aproximadamente 3% a.m para custo de capital de giro (peça 47, item não digitalizado: ServicoB_Item06_2017 08 14_Lotex_Modelo_ajusteIR.xlsm, pasta “2.4 Debt”, linha 567).
202.	Em relação a esse custo, consultando o site do Banco Central, verificou-se que as taxas de juros para capital de giro de pessoa jurídica com prazo superior a 365 dias situaram-se entre 0,99% a.m e 3,5% a.m. Notou-se também que grandes bancos praticavam taxas significativamente inferiores à utilizada no EVTE, por exemplo, de 1,13% (Banco do Brasil), de 1,63% Itaú Unibanco, de 2,01% (Bradesco) e de 2,15% (CEF), com média entre os bancos pesquisados pelo Bacen de 2,17%.
Quadro 10: Custo de capital de giro pessoa jurídica
Posição	Instituição	% a.m.	% a.a.	
1	BCO ABC BRASIL S.A.	     0,99 	  12,58 	
2	BCO DO BRASIL S.A.	     1,13 	  14,40 	
3	BCO SAFRA S.A.	     1,23 	  15,83 	
4	BCO INDUSTRIAL DO BRASIL S.A.	     1,29 	  16,65 	
5	HS FINANCEIRA	     1,48 	  19,21 	
6	ITAÚ UNIBANCO BM S.A.	     1,63 	  21,42 	
7	BCO GUANABARA S.A.	     1,64 	  21,62 	
8	BCO SOFISA S.A.	     1,68 	  22,20 	
9	BCO DAYCOVAL S.A	     1,72 	  22,68 	
10	BCO VOLKSWAGEN S.A	     1,92 	  25,67 	
11	BCO VOLVO BRASIL S.A.	     1,92 	  25,67 	
12	BCO DES. DE MG S.A.	     1,97 	  26,40 	
13	BCO BRADESCO S.A.	     2,01 	  26,90 	
14	BANCO CBSS	     2,12 	  28,69 	
15	BCO DO NORDESTE DO BRASIL S.A.	     2,15 	  29,09 	
16	CAIXA ECONOMICA FEDERAL	     2,15 	  29,12 	
17	CARUANA SCFI	     2,16 	  29,16 	
18	BCO DO ESTADO DO RS S.A.	     2,20 	  29,90 	
19	BCO BANESTES S.A.	     2,25 	  30,56 	
20	BCO TRIANGULO S.A.	     2,26 	  30,75 	
21	FINAMAX S.A. CFI	     2,32 	  31,66 	
22	BCO SANTANDER (BRASIL) S.A.	     2,36 	  32,37 	
23	BANCO TOPÁZIO S.A.	     2,48 	  34,17 	
24	BCO MERCANTIL DO BRASIL S.A.	     2,54 	  35,06 	
25	BCO DO EST. DE SE S.A.	     2,67 	  37,21 	
26	SANTANA S.A. - CFI	     2,98 	  42,19 	
27	PORTOSEG S.A. CFI	     2,99 	  42,46 	
28	BRB - BCO DE BRASILIA S.A.	     3,10 	  44,28 	
29	BCO A.J. RENNER S.A.	     3,15 	  45,01 	
30	BCO DA AMAZONIA S.A.	     3,38 	  49,10 	
31	DIRECAO S.A. CFI	     3,55 	  51,94 	
Fonte: www.bcb.gov.br. Acesso em 26/10/2017. Prazo superior a 365 dias (período de pesquisa 5/10 a 11/10/2017).
203.	Caso fosse utilizada a média praticada pelos bancos informados pelo Banco Central, de 2,17%, mantidas as demais premissas do modelo, segundo simulação na planilha de fluxo de caixa, o impacto no valor da outorga seria pouco relevante dado que a utilização de capital de giro não é significativa. Diante disso, deixar-se-á de propor recomendação no sentido de ajustar o custo de capital de giro considerando o custo médio praticados pelos bancos conforme pesquisa efetuada pelo Banco Central. 
Custo médio ponderado de capital
204.	O custo de capital próprio nominal foi estimado em 15,4% nominais com base no método CAPM (Capital Asset Pricing Model), consoante a seguinte fórmula Ke (CAPM) = (1 + (A * B + C + D + E)) * (1 + F) - 1, onde (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf”, p. 31 a 37):
A = Beta realavancado (0,71)
B = Prêmio de risco de mercado (6%)
C = Taxa livre de risco (2,7%)
D = Risco país (3%)
E = Prêmio de risco específico (3%)
F = Diferencial de inflação (2,1%)
205.	O beta foi calculado usando o método de regressão linear, com base em dados históricos de retornos das ações da empresa com operações semelhantes à de loterias instantâneas, com séries de observações semanais para um período de 2 ou 5 anos, utilizando como parâmetro um mínimo 60 observações.
206.	Procedeu-se, em seguida, à desalavancagem dos betas de empresas comparáveis pela sua própria estrutura de capital (debt/equity), definindo-se a média dos betas desalavancados.
207.	Em seguida, essa média dos betas desalavancados é realavancada conforme a média da estrutura de capital da Lotex (peça 47, item não digitalizado: ServicoB_Item06_2017 08 14_Lotex_Modelo_ajusteIR.xlsm, pasta “1,7 Discount rate”).
208.	Prêmio de risco de mercado foi utilizado com base em estudos internos do avaliador, que levou em consideração métricas históricas de prêmios de risco de mercado publicadas por diversos empresas como Ibbotson & Associates/Morningstar, Inc., Jeremy J. Siegel, Duff & Phelps e Dr. Aswath Damodaran; prêmios de risco de mercado observados em avaliações realizadas por outras empresas, em resultados de processos, em documentos emitidos por órgãos de contabilidade, em artigos escritos por acadêmicos, através de uma amostra de relatórios de analistas; prêmios de risco de mercado divulgados em várias pesquisas publicadas por instituições selecionadas; prêmio de risco de mercado implícitos com base em dados compilados por Dr. Aswath Damodaran, cujos cálculos são impulsionados por estimativas de lucro por ação (e estimativas de crescimento) dos componentes do índice S&P 500, premissas de distribuição de dividendos e nível real do S&P 500, e o spread implícito entre as expectativas de longo prazo sobre os rendimentos do mercado de ações e de títulos do tesouro.
209.	Na definição da taxa livre de risco utilizou-se a média de 6 meses de cotações diárias do retorno dos títulos do tesouro norte-americano para 20 anos, divulgados mensalmente pelo site do Federal Reserve.
210.	Para o risco país utilizou-se o EMBI+ Brasil, dado pela diferença de desempenho diário dos títulos da dívida norte-americana e de países emergentes.
211.	No caso do risco específico, levou-se em consideração o fato de que parcela do risco não é capturada pelo beta ou pelo prêmio de tamanho, sendo uma questão de julgamento do avaliador, que levou em consideração o risco de tamanho da Lotex, o risco pré-operacional, o risco de ramp-up, o risco relacionado ao modelo de negócio, e o risco de parceiras públicas brasileiras.
212.	A título de comparação, o custo de capital próprio utilizado no EVTE da Lotex, de 15,4% nominal, situa-se próximo dos valores observados em outros empreendimentos analisados pelo TCU, a exemplo da taxa de 18,76% empregada para remunerar o capital próprio de concessão de terminal alfandegado (Acórdão 570/2017-TCU-Plenário), 15,99% para arrendamento portuário (Acórdão 2.413/2015-TCU-Plenário) e de 14,7% para concessão de uso de radiofrequência (Acórdão 2.982/2015-TCU-Pelnário), o que indica a razoabilidade do valor calculado para custo de capital próprio.
Estrutura de capital
213.	A estrutura de capital diz respeito às participações de capital próprio e de capital de terceiros no capital total investido por uma empresa.
214.	Uma estrutura de capital pode ser considerada ótima quando representar uma alocação eficiente entre participações de capital próprio e de terceiros que conduzem ao custo mínimo de capital, dado o grau de risco envolvido no negócio e a existência de proteções fiscais para pagamentos de juros incidentes sobre dívida.
215.	A determinação da estrutura ótima de capital é essencial para o uso do modelo de Custo Médio Ponderado de Capital (WACC) e, consequentemente, para o cálculo da taxa de retorno do investimento, e, em última análise, para a definição do valor mínimo de outorga da Lotex.
216.	No EVTE foram estimadas duas dívidas para operação da concessão, uma dívida referente ao investimento inicial necessário para a expansão da rede de distribuição, e outra relativa ao capital de giro.
217.	Conforme mencionado anteriormente, na primeira dívida, foi mantida um teto limitando o financiamento a 75% do total do Capex (peça 47, “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf”, p. 29).
218.	Verificando a estrutura de capital utilizada na planilha de fluxo de caixa, constatou-se que a estrutura adotada parte de 60% de capital de terceiros e de 40% para capital próprio (peça 59, item não digitalizado: “Modelo Lotex_21 11_vf.xlsm”, pasta “3.1 FS - Monthly”).
219.	A título de ilustração, observou-se que, em processos dos processos de desestatização acompanhados pelo TCU, tem-se considerado uma participação de capital de terceiros entre 60% e 70% de total do capital empregado no empreendimento:
Quadro 11: Estrutura de capital de empreendimentos acompanhados pelo TCU
Empreendimento	Part, cap. de terceiros	Part. cap. próprio	Fonte	
Terminal alfandegado	60%	40%	AC 570/17-P	
Linha de Transmissão	60%	40%	AC 2.794/16-P	
Aeroportos	70%	30%	AC 957/16-P	
Arrendamento Portuário	50%	50%	AC 2413/15-P	
Rodovia	60%	40%	AC 1.405/07-P	
220.	Conforme o relatório de premissas e metodologias, subtraindo da amostra as empresas comparáveis com alavancagem superior a 100%, verifica-se que as demais loterias que operam no mundo possuem estrutura de capital variando entre 9% e 42%, com participação média de 25% de capital de terceiros sobre capital próprio (peça 47, item não digitalizado “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf”, p. 33).
Quadro 12: Alavancagem de empresas comparáveis
Innova Gaming Group Inc. 	11,24%	
 International Game Technology PLC 	187,39%	
 Intralot S.A. 	287,89%	
 Pollard Banknote Limited 	42,74%	
 Scientific Games Corporation 	860,07%	
 Tabcorp Holdings Limited 	31,38%	
 Tatts Group Limited 	18,62%	
 William Hill plc 	23,61%	
 Ladbrokes Coral Group plc 	39,85%	
 Greek Organization of Football Prognostics S.A. 	9,84%	
221.	A participação média de 25% de capital de terceiros mencionada acima é significativamente superior ao percentual médio de 14,6% utilizado nos estudos da Lotex (peça 58, item não digitalizado: “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf”, p. 31 e 37; “ServicoB_Item06_2017 08 21_Lotex_Avaliacao Economico-Financeira_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 29, 35 e 41).
222.	O reflexo disso é que o WACC seria menor caso fosse utilizado uma maior participação de dívida, que possui custo menor do que o custo do capital próprio
223.	Fazendo um exercício na planilha de fluxo de caixa, caso fosse utilizado o percentual de 25% de capital de terceiros, o WACC passaria para 14%, e, consequentemente, maior seria o valor mínimo da outorga, que passaria para R$ 576 milhões (peça 59, item não digitalizado: “Modelo Lotex_21 11_vf.xlsm”).
224.	Na ocasião da análise, questionou-se o BNDES acerca da razão de uma alavancagem tão baixa e qual a fonte e forma de cálculo para se chegar ao valor de 17,1% (debt/equity) mencionado no EVTE (peça 51, p. 17 a 23).
225.	Em resposta, o BNDES esclareceu que o nível de alavancagem aparentemente baixo é ocasionado por uma conjunção de fatores, tais como a alta capacidade de geração de caixa do negócio; baixo grau de investimento necessário em ativos; e impossibilidade de reduções de capital ao longo da concessão (peça 51).
226.	Explicou o BNDES que, tendo em vista que é prevista uma alta geração de caixa operacional para o negócio, com margem EBITDA de aproximadamente 20% na maturidade, era de se esperar que o operador buscasse o máximo de alavancagem lastreada nessa geração de caixa para reduzir seu custo médio de capital, estratégia comumente adotada em projetos de infraestrutura.
227.	No entanto, os investimentos serão realizados principalmente no início do projeto, de modo que não há, após o período de maturidade, investimentos relevantes a serem realizados, significando que não há CAPEX relevante que justifique uma nova dívida.
228.	Assim, prossegue o BNDES que era de se esperar que o operador buscasse dívida e reduzisse a parcela de capital próprio investida no negócio, ainda que fosse para o capital de giro, mas tal opção exigiria reduções de capital da SPE, o que é vedado durante o período da concessão.
229.	Dessa forma, ainda que o operador captasse mais dívida lastreada em sua boa situação de geração de caixa, não haveria uso para esses recursos e estes permaneceriam no caixa da SPE (cash trap), resultando em uma alocação ineficiente de recursos que destrói valor. 
230.	Sendo assim, informa o BNDES que se previu a distribuição máxima de dividendos e um razoável grau de alavancagem para a outorga e para o CAPEX inicial, que, mesmo com a amortização em nove anos, resultaria em uma alavancagem média de 17,1%.
231.	Por fim, acrescenta o BNDES que os argumentos mencionados acima podem ser observados nos modelos econômico-financeiros elaborados pelos serviços B e A, destacando que as alavancagens médias adotadas nos serviços A e B se assemelham, corroborando o entendimento acima descrito
232.	Verifica-se na literatura de finanças que, de fato, as decisões sobre a estrutura de capital de uma empresa são influenciadas, em regra, pelo risco do negócio, tributação, estrutura dos ativos, condições de mercado, e outras variáveis.
233.	Geralmente, quanto maior for o risco do negócio da empresa, mais baixo será seu grau de endividamento. Além disso, empresas cujos ativos são menos adequados para servir como garantia de empréstimos, com taxas menores de crescimento e com lucratividade alta, tendem a usar relativamente menos dívida.
234.	Tais fatores corroboram a justificativa apresentada pelo BNDES e indicam ser a alavancagem no futuro setor de loterias instantâneas no Brasil inferior ao observado em outros setores nacionais, sobretudo nos de infraestrutura.
235.	Essa conclusão ganha relevo quando se observa na minuta do contrato de concessão que obriga a futura concessionária a manter capital social mínimo integralizado de R$ 400.000.000,00, que não poderá ser reduzido sem expressa autorização.
236.	No entanto, em que pesem os argumentos do BNDES, sob a ótica estrita da literatura de finanças, não seria razoável que a alavancagem da futura operadora da concessão fosse significativamente menor à alavancagem média das próprias empresas lotéricas internacionais, consideradas como comparáveis no EVTE, eis que o incentivo à alavancagem ocorre no Brasil também em face da dedutibilidade dos juros pagos.
237.	Ademais, foi possível observar na planilha de fluxo de caixa que nas projeções há manutenção de capital social acima do valor mínimo de R$ 400.000.000,00 exigidos na minuta do contrato de concessão (peça 59, item não digitalizado: “Modelo Lotex_21 11_vf.xlsm”, pasta “3.1 FS Monthly”).
238.	Sendo assim, considera-se pertinente recomendar ao poder concedente que avalie a oportunidade e conveniência de se ajustar a participação de capital de terceiros no EVTE para aproximá-lo da estrutura de capital das empresas comparáveis (benchmarking), bem como para refletir o incentivo à permanência da alavancagem em face da dedutibilidade dos juros pagos.
239.	Outra situação observada sugere impropriedade em digitação no valor da razão debt/equity.
240.	Na pasta “3.1 FS - Monthly” da planilha de fluxo de caixa a razão debt/equity é em média de 17,1%, e não de 15,3% mencionados nos estudos de viabilidade e digitado na pasta “1.7 Discount rate” da planilha acostada à peça 47, haja vista que a participação média de capital de terceiros seria de 14,6% durante o período de concessão e não de 13,3%, como considerado na definição do valor mínimo de outorga. 
241.	Essa razão debt/equity é de importância significativa não só pelo fato de ser empregada na fórmula do WACC, mas também pelo fato de ser empregada no próprio CAPM, à medida que foi utilizada para realavancar o beta. Caso tivesse sido considerado a razão debt/equity de 17,1%, o valor mínimo da outorga seria de aproximadamente R$ 546 milhões.
242.	Dessa forma, solicitou-se esclarecimentos do BNDES, que reconheceu a impropriedade na digitação do valor da razão debt/equity e encaminhou relatórios e planilha ajustados, fazendo constar o valor mínimo de outorga de R$ 546 milhões (peças 57 e 58).
243.	A carência assumida para a dívida de investimento em Capex foi de três anos para início da amortização. Após esse prazo, essa dívida é amortizada em seis anos, perfazendo um tempo total de nove anos (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf”, p. 31 e 37; “ServicoB_Item06_2017 08 21_Lotex_Avaliacao Economico-Financeira_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 29, 35 e 41; e “ServicoB_Item06_2017 08 14_Lotex_Modelo_ajusteIR.xlsm”, pasta “1.7 discount rate”). A partir dessa data é mantida apenas a dívida de capital de giro.
Custo médio ponderado de capital
244.	Foi utilizada a taxa de desconto de 14,4% para trazer a valor presente o fluxo de caixa, utilizando-se o método Weighted Average Cost of Capital (WACC), por meio da seguinte fórmula: WACC = (E * Ke) + (D * Kd * [1 – t]), onde (peça 58, item não digitalizado: “ServicoB_Item06_2017 08 21_Lotex_Avaliacao Economico-Financeira_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 36 a 40):
D = Capital de terceiros (14,6%)
Kd = Custo de capital de terceiros (12,78% e 8,4% depois de impostos)
t = alíquota de imposto de renda (34%)
E = Capital próprio (85,4%)
Ke = Custo de capital próprio (15,4%)
245.	Os parâmetros utilizados na fórmula do WACC já foram analisados, onde se destacou a questão da baixa alavancagem utilizada versus o observado no benchmarking internacional, a qual tem impacto direto sobre o WACC, que, por sua vez, ocasiona efeitos relevantes sobre o valor mínimo de outorga.
246.	Em relação ao emprego da fórmula do WACC, não se observou nenhuma irregularidade ou não conformidade.
247.	Apenas a título de ilustração, pode-se mencionar que custos de capital próprio e de terceiros considerados em EVTE de empreendimentos diversos analisados por esta Corte de Contas não diferem muito do considerado no EVTE da Lotex.
Quadro 13: Estrutura, custo de capital e WACC
Empreendimento	Custo de cap. de terc.	Cap. de terc.	Custo de cap. próp.	Cap. próp.	WACC (%)	Fonte	
Terminal alfandegado	13,80%	60%	18,76%	40%	12,96	AC 570/17-P	
Arrendamento Portuário	13,80%	50%	15,99%	50%	12,54	AC 2.413/15-P	
Radiofrequências	12,20%	30%	14,70%	70%	12,68	AC 2.982/15-P	
248.	A diferença fundamental entre o WACC da Lotex e dos empreendimentos listados reside na alavancagem, a qual reduz significativamente o custo médio de capital e, consequentemente, aumenta o valor do fluxo de caixa presente líquido.
249.	Assim, basicamente, o valor de 14,4% considerado como WACC da Lotex só é significativamente superior aos WACC exemplificados no quadro acima em razão da consideração de maior participação do capital de terceiros nesses empreendimentos.
250.	A título de ilustração, a diferença a menor de 2 p.p no WACC da Lotex para 12,4% eleva o valor de outorga para cerca mais de R$ 700 milhões, aumentando em cerca de R$ 160 milhões o valor da outorga inicialmente previsto para 15 anos, conforme simulação na planilha de fluxo de caixa. 
251.	Tal hipótese, contudo, segundo a planilha do fluxo de caixa, exigiria uma participação de 35% de capital próprio e de 64% de capital de terceiros em média durante o período da concessão, bem como a eliminação da restrição prevista no edital e no contrato de concessão no sentido de que a concessionaria pudesse reduzir o capital social abaixo de valor mínimo estipulado de R$ 400.000.000,00, o que, dentro da modelagem construída, não parece factível.
Planilha de Fluxo de Caixa
252.	A planilha de fluxo de caixa é composta por 23 pastas em arquivo eletrônico do tipo Excel com 8.2 MB contendo milhares de células.
253.	A fiscalização desse arquivo foi realizada por meio da verificação em células aleatórias, visando corroborar o emprego das metodologias e premissas que compõem o EVTE, bem como verificar fórmulas e macros empregados nos cálculos.
254.	Abaixo, são descritos resumidamente alguns dos diversos itens que foram examinados na planilha de fluxo de caixa: 
•	Pontos de vendas alvo: na planilha de cálculo parte de 1.808 pontos de vendas após 6 meses de início da concessão (set up), até atingir, em duas fases de crescimento (a primeira metade - mais acelerada - em 24 meses e a segunda metade em 36 meses), pouco mais de 65 mil pontos de vendas na maturidade (ramp up alcançada em 5 anos). Há um período inicial de 6 meses em que a loteria está em implementação (setup), no qual não foi considerado pontos de venda, população consumidora e, consequentemente, faturamento. A quantidade de PdV alvo foi dividida para crescer no período de 5 anos, mas sua maturação se obteve um mês antes, no 59º período (novembro de 2022). Com isso, a diferença observada seria, segundo nossas simulações, de cerca de R$ 2,1 milhões a menos no valor mínimo da outorga (“pasta 2.1 Revenue”);
•	Penetração na maturidade: 79 milhões pessoas (= 65.078 pontos de vendas x 1.214 pessoas cobertas pelos pontos de vendas). Após a maturidade não é considerado o crescimento dos pontos de vendas. Desde do início da concessão é considerado o crescimento vegetativo da população, o que justifica o número de 81,9 milhões de pessoas cobertas pelos pontos de venda no quinto ano (“pasta 2.1 Revenue”);
•	Consumidores físicos: partiu-se da premissa de que 50% da população coberta pelos pontos de venda apostariam em loteria instantânea (no início do ano 1), crescendo linearmente até atingir 60% desses potenciais clientes após cinco anos de operação. Contudo, se está atingindo os 60% de penetração em 59 meses e não no mês 60º. Com isso observa-se uma diferença estimada por nós em aproximadamente R$0,72 milhão a menor no valor mínimo da outorga (“pasta 2.1 Revenue”).
•	Consumidores virtuais: considerou-se o percentual estável de 4,05% (4,22% depois do percentual ajustado [4,05% ÷ (1 - 4,05%)]) da arrecadação total ao longo da concessão para o canal de venda online (“pasta 2.1 Revenue”);
•	Gastos: em relação à estimativa de gastos com loteria instantânea, foi considerado na premissa que os clientes potencialmente gastariam a relação de 0,34% do PIB per capita em jogos de loteria instantânea, o que representa cerca de R$ 52,30 no primeiro ano em gastos dessa natureza. Os valores do PIB per capita foram atualizados a 1,57120% ao ano no 1º ano (taxa de 0,13% a.m) e 0,15% a.m do 13º ao 85º mês (“pasta 2.1 Revenue”);
•	Ticket médio: considerou-se também um aumento real do ticket médio, de R$ 3,50 no primeiro mês de operação para R$ 10 na maturidade (84 meses). Esses valores de ticket médio foram corrigidos pela inflação na projeção (4,38%), tendo em conta que o fluxo monetário na planilha de cálculo está em termo nominais (pasta “2.2 Costs and Expenses”);
•	Fato concorrência: acrescentou-se o fator de concorrência com as loterias estaduais do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Piauí, limitando-se (fixando-se) o percentual de 50% para cada player ao volume absoluto de vendas das loterias instantâneas estaduais atualmente - Loterj: 82 milhões; Lemg: 12 milhões e Lotepi 2 milhões (pasta “1.2 Fixed assumptions”); 
•	Arrecadação: com base nessas premissas, a projeção de arrecadação bruta alcança 16,1 bilhões no quinto ano de concessão, considerando os dois canais de vendas. O ponto de inflexão da curva de lucro se dá entre os meses 78 e 79 (“pasta “3.1 FS – Monthly”);
•	Distribuição da arrecadação: da totalidade da arrecadação de cada emissão da Lotex, 65% serão destinados à premiação, 16,7%, para Beneficiários (Ministério do Esporte, entidades de prática desportiva, FUNPEN e Seguridade Social) e 18,3% para despesas de custeio e manutenção (“pasta 2.1 Revenue”).
255.	Como já destacada em itens anteriores, as análises nas amostras da planilha de fluxo de caixa resultaram na identificação de impropriedade na utilização da razão debt/equity na célula “D30” da pasta “1.7 Discount rate”, da peça 47. 
256.	Na espécie, havia quebra de vínculo com a razão entre participação de capital de terceiros sobre participação de capital próprio médio do período de 15 anos de concessão calculada na célula “F115” da pasta “3.1 FS - Monthly”.
257.	Solicitados os esclarecimentos do BNDES, este confirmou o lapso e encaminhou a planilha, o relatório de avaliação econômico-financeira e o relatório de desestatização ajustados (peça 57, e peça 68, item não digitalizado).
258.	A correção da impropriedade não resultou em grande impacto material no valor mínimo da outorga, tendo passado de R$ 542 milhões para R$ 546 milhões, ou seja, um aumento de R$ 4 milhões no valor mínimo.
259.	Posteriormente a esse achado, próximo ao término desta instrução, identificou-se na planilha de cálculo impropriedade no término da maturidade no 59º mês para PdV e para taxa de conversão, quando deveria terminar no sexagésimo mês, de acordo com a premissa de maturidade ao final do quinto ano (“pasta 2.1 Revenue”), conforme detalhado no parágrafo 254 desta instrução.
260.	A pasta “2.1 Revenue”, linhas 204 a 230, contêm um marcador para a realização do cálculo do incremento mensal dos novos pontos de vendas da fase 2, de duração de 36 meses, que estão no quadro ramp up mensal (PdV) - fase 2 (linhas 175 a 201).
261.	Contudo, o crescimento contínuo, que deveria acontecer por 5 anos (de jan 2018 a dez 2022), foi interrompido em novembro de 2022 (59º mês) pela ausência de um sinal de igual na fórmula do marcador, consoante ilustração abaixo:
=SE($F146>=BO$3;0;SE($F204+$F146>=BO$3;1;0))

262.	Estendendo-se as alterações a todas as linhas e colunas da tabela auxiliar para o cálculo do incremento do número de PdV, observa-se uma diferença para menor no valor da outorga.
263.	De acordo com nossas simulações, as duas correções (pontos de vendas alvo e penetração na maturidade) efetuadas simultaneamente geram uma redução de pouco mais de R$ 2,8 milhões no valor mínimo da outorga (R$ 2,1 milhões + R$ 0,7 milhões).
264.	Dado a fase em que se encontra essa instrução e a necessidade de conclusão das análises por esta unidade técnica, não houve tempo hábil para solicitar esclarecimentos do BNDES.
265.	Sendo assim, optou-se por fazer constar na proposta desta instrução a necessidade de alteração da impropriedade relatada, para, se for o caso, efetuar os ajustes necessários, como se procedeu em relação às demais impropriedades relacionadas ao percentual de debt/equity.
Minutas de Edital e de Contrato de Concessão
266.	Embora não façam parte dos documentos analisados no primeiro estágio da desestatização, na forma do art. 7º, I, da IN TCU 27/1998, foram encaminhados pelo poder concedente as minutas do edital de licitação e do contrato de concessão que ainda seriam submetidos à consulta pública (peça 49, item não digitalizado: “ServicoB_Item10_2017 09 11 - Lotex - Minuta Edital (Português) - Consulta Pública.pdf”, e “ServicoB_Item10_2017 09 11 - Lotex - Minuta Contrato (Português) - Consulta Pública.pdf”).
267.	Após consolidação e análise das contribuições advindas da consulta pública, deverão ser remetidas a esta Corte de Contas, para fins de análise do segundo estágio da desestatização previsto no art. 7º, II, da IN 27/1998, as versões definitivas do edital e da minuta de contrato publicadas no diário oficial.
268.	Não obstante, por constar dos autos, procedeu-se a um exame sumário dessas minutas, oportunidade em que se considerou importante evidenciar alguns aspectos que foram observados nesses documentos.
269.	Além disso, visando facilitar análises posteriores de outras unidades do Tribunal, colacionou como anexo desta instrução o checklist realizado sobre as minutas de edital e do contrato de concessão (Anexos I e II, respectivamente).
270.	Ressalta-se que essas análises não esgotam e nem tem por objetivo antecipar o exame que será realizado quando do envio das versões finais publicadas, bem como as efetuadas por outras unidades técnicas desta Corte de Contas, mas visam servir de subsídios às decisões adotadas no curso do processo e ainda chamar atenção para alguns pontos considerados relevantes.
271.	Em primeiro lugar, não se verificou previsão na minuta do edital para o caso de ocorrer empate entre propostas econômicas escritas com valores iguais, apresentadas por mais de um licitante.
272.	Em processo de acompanhamento de outorga de concessão de serviço público, o TCU já determinou que fosse incorporado ao edital critério de desempate para o caso de proponentes que apresentarem valores de proposta econômica iguais, conforme item 9.2.1 do Acórdão 3.697/2013-TCU- Plenário (rel. Walton Alencar).
273.	Por se tratar ainda de minuta, sem as incorporações das manifestações colhidas na consulta pública, propõe-se neste momento apenas dar ciência ao poder concedente dessa deliberação.
274.	No item 3.4 da minuta do contrato de concessão há a previsão de prorrogação do contrato de concessão nas hipóteses de interesse público, devidamente justificado; ocorrência de força maior, devidamente comprovada; recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, quando exigidos pelo poder concedente novos investimentos ou serviços não previstos no contrato, ou em decorrência de sua alteração.
275.	Contudo, a última hipótese de prorrogação do prazo de concessão, em razão de reequilíbrio econômico-financeiro, requer também expressa autorização no instrumento convocatório, nos termos do Acórdão 738/2017-TCU-Plenário (rel. Walton Alencar) - arts. 3º, 41, 55, inciso XI, e 57, inciso I, da Lei 8.666/1993, e art. 14 da Lei 8.987/1995. Sendo assim, propõe-se dar ciência ao poder concedente dessa deliberação.
276.	Em relação ao prazo de impugnação previsto na minuta do edital, verificou-se ser este de cinco dias, conforme item 4.1, o que atenderia ao disposto nos Acórdãos 2899/2015-TCU-Plenário (rel. Vital do Rêgo) e 853/2015-TCU-Plenário (rel. Raimundo Carreiro).
277.	Há previsão no item 21.2.2 da minuta do contrato de concessão de que a concessionária não poderá reduzir o seu capital social abaixo de R$ 400.000,00, salvo autorização do Ministério da Fazenda. Essa condição constou como premissa da modelagem econômico-financeira que, entre outros motivos, explicaria o fato de o modelo considerar a ausência de alavancagem a partir do nono anos de concessão.
278.	O resultado disso na modelagem é a utilização de uma estrutura de capital pouco alavancada, o que acaba majorando o custo médio de capital (WACC) e, por consequência, reduzindo o valor mínimo da outorga. Essa exigência também é levada em consideração na formulação das propostas das licitantes, refletindo no valor do bid. 
279.	Assim, se no futuro a concessionária for autorizada pelo Ministério da Fazenda a reduzir seu capital próprio de forma que isto resulte em maior alavancagem, essa autorização poderá acarretar desequilíbrio econômico-financeiro em desfavor do poder concedente. Isso ocorre, pois, o custo médio de capital da concessionária será reduzido em relação àquele considerado no EVTE e nas propostas econômicas das licitantes, por conta da incorporação ao modelo e da exigência contratual de capital próprio mínimo.
280.	Dessa forma, propõe-se dar ciência dessa situação, para que avalie a oportunidade e conveniência de se inserir essa previsão como causa de reequilíbrio econômico-financeiro em favor do poder concedente.
281.	Como requisito de qualificação econômica é exigido patrimônio líquido de no mínimo R$ 283.488.949,92, conforme item 17 da Tabela V da minuta do edital. 
282.	A minuta também prevê no item 7.1 a exigência de apresentação de garantia de proposta no valor de R$ 47.914.868,69 prestada em dinheiro, títulos da dívida pública, seguro-garantia ou fiança bancária como condição de participação na licitação.
283.	Tais exigências simultâneas, quando da análise do segundo estágio da desestatização, podem se configurar como indevidas e prejudicar o caráter competitivo da licitação, consoante Acórdão 2.035/2010-TCU-Plenário (rel. Valmir Campelo).
284.	Consoante Acórdãos 2.397/2017-TCU-Plenário (rel. Aroldo Cedraz) e 2.743/2016-TCU-Plenário (rel. Marcos Bemquerer), afronta dispositivo legal a exigência simultânea de patrimônio líquido mínimo e de garantia de participação na licitação (art. 31, III, da Lei 8.666/1993) como requisitos de habilitação, ainda que a prestação de garantia seja exigida como requisito autônomo de habilitação, deslocada no edital das exigências de qualificação econômico-financeira.
285.	Sendo assim, por se tratar de minuta e visando prevenir ocorrência de eventuais irregularidades quando da análise do edital e contratos definitivos no segundo estágio da outorga, propõe-se dar ciência dessas deliberações ao poder concedente.
286.	Em relação aos requisitos de qualificação técnica constantes da minuta do edital, há a exigência de experiência na operação de serviço de loteria instantânea com receita mensal bruta, igual ou superior a R$ 100.000.000,00 e participação em empreendimento com valor total de investimento igual ou superior a R$ 175.000.000,00 - itens 23 e 24 da Tabela VII da minuta do edital e art. 6º da Resolução CPPI 16/2017 (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item10_2017 08 18_Lotex_Minuta Edital Concessao_25anos_ajusteIR.pdf”, p. 56).
287.	A título de comparação, segundo informações constantes dos autos, no auge da arrecadação com loterias instantâneas a CEF faturou aproximadamente R$ 200 milhões no ano de 2012 (peça 30, p. 3), o que é significativamente inferior ao exigido pelo edital, o que afastaria a participação desse banco de forma isolada e também das loterias estaduais ainda em funcionamento, pois nenhuma delas auferiu no ano de 2014 arrecadação acima do que é exigido mensalmente para qualificação técnica (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 50).
288.	Essa constatação sugere que esta cláusula pode restringir eventuais competidoras nacionais. Porém, quando comparada com lotéricas internacionais, verifica-se que, ao menos, 23 loterias no mundo apresentam valor mensal com venda de loterias instantâneas superior ao exigido pelo edital (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 39).
Quadro 12: Vendas de Loteria Instantânea (U$MM)
Loteria	Venda em 2016	
Lottomatica	9.413	
La Française des Jeux	7.175	
California Lottery	4.386	
China (Welfare Lottery + Sports Lottery)	4.156	
Florida Lottery	4.059	
New York Lottery	3.934	
Texas Lottery	3.790	
U.K. National Lottery	3.693	
Massachusetts Lottery	3.620	
Georgia Lottery	3.069	
Pennsylvania Lottery	2.791	
New Jersey Lottery	1.867	
Illinois Lottery	1.818	
North Carolina Education Lottery	1.660	
Ohio Lottery	1.523	
Santa Casa de Misericordia de Lisboa (SCML)	1.478	
Michigan Lottery	1.193	
Tennessee Education Lottery	1.189	
South Carolina Education Lottery	1.148	
Virginia Lottery	1.118	
Ontario Lottery	873	
Hoosier Lottery (Indiana)	863	
Missouri Lottery	861	
Participação da CEF
289.	Conforme a minuta do edital, não há impedimento à participação da Caixa Econômica Federal (CEF) na licitação (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item10_2017 08 18_Lotex_Minuta Edital Concessao_25anos_ajusteIR.pdf”).
290.	Sobre essa questão, os estudos de viabilidade apontam que a participação de entidades públicas no negócio pode ser enxergado por um operador/investidor como um fator de risco, em razão dos últimos acontecimentos políticos e legais enfrentados pelo país (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item06_2017 08 21_Lotex_Avaliacao Economico-Financeira_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 13).
291.	Deve-se considerar também que a CEF participou das discussões iniciais sobre o processo de desestatização (peças 1, 5, 27, 28, 33 a 35) e forneceu informações utilizadas na elaboração do EVTE (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 6; “ServicoB_Item06_2017 08 21_Lotex_Avaliacao Economico-Financeira_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 10; e  “ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf”, p. ServicoB_Item05_2017 07 10_Lotex_Premissas e Metodologia_15anos.pdf, p. 10)
292.	Assim, a possibilidade de participação da CEF no certame pode representar quebra da isonomia e de igualdade de condições entre licitantes em razão das informações que detém e forneceu sobre o processo de desestatização.
293.	Dessa forma, propõe-se dar ciência ao poder concedente de que a participação da CEF no certame pode representar quebra da isonomia e de igualdade de condições entre licitantes em razão das informações que detém sobre o processo de desestatização.
294.	Além disso, segundo notícias abaixo, veiculada nos meios de comunicações, a CEF não teria recursos financeiros para participar da licitação da concessão da Lotex:
Preocupado com a possibilidade de a Caixa Econômica Federal não cumprir as exigências de capital de Basileia 3 que entram em vigor até janeiro de 2019, o Banco Central pediu que o governo encontre formas para fortalecer a base de capital do banco e que o governo estuda a transferência de R$ 10 bilhões em ativos que estão no balanço da Caixa para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (<http://www.valor.com.br/financas/5159524/caixa-pode-passar-ativos-para-bndes-para-cumprir-basileia>, acesso em 17/11/2017);
Caixa Econômica Federal precisa de um reforço de R$ 10 bilhões neste ano e mais R$ 10 bilhões em 2018 para cumprir regras internacionais de proteção a crises, segundo apurou a reportagem com três fontes que acompanham o assunto. O Tesouro já avisou que não tem como tirar dinheiro do Orçamento para fazer um aporte de recursos na instituição, e o governo agora analisa um leque de alternativas para socorrer o banco público (...) Uma das possibilidades para socorrer o banco é o BNDES comprar da Caixa até R$ 10 bilhões em créditos de maior risco. Outra alternativa seria uma reestruturação mais ampla, com o repasse das operações de infraestrutura da Caixa para o BNDES, incluindo a gestão do FI-FGTS, fundo que usa parte dos recursos do FGTS para aplicar em infraestrutura. A área jurídica do governo também avalia a possibilidade de o FGTS fazer um empréstimo de R$ 10 bilhões à Caixa (<http://epocanegocios.globo.com/Empresa/noticia/2017/10/epoca-negocios-para-cumprir-regra-do-bc-caixa-vai-precisar-de-r-20-bi.html >, acesso em 17/11/2017);
Caixa Econômica Federal briga para não devolver R$ 27 bilhões. Banco prepara uma ofensiva para barrar eventual decisão do TCU sobre devolução de recursos de bancos públicos ao Tesouro (<http://www.portalodia.com/noticias/economia/caixa-economica-federal-briga-para-nao-devolver-27-bilhoes-309499.html>, acesso em 19/11/2017);
Temer busca aval do TCU para injetar R$ 10 bilhões na Caixa Econômica (<http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/10/1930666-temer-busca-aval-do-tcu-para-injetar-r-10-bilhoes-na-caixa-economica.shtml>, acesso em 19/11/2017).
295.	Assim sendo, vislumbra-se que uma eventual participação da CEF no certame provavelmente não ocorrerá de forma isolada, mas possivelmente em consórcio com outras interessadas, face às exigências constante da minuta do edital, que preveem  experiência na operação de serviço de loteria instantânea com receita mensal bruta, igual ou superior a R$ 100.000.000,00 (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item10_2017 08 18_Lotex_Minuta Edital Concessao_25anos_ajusteIR.pdf”, p. 56).
296.	Na hipótese de a CEF participar do certame consorciada, há a possibilidade de ocorrer conflito de interesses entre membros do consórcio, haja vista que a CEF irá participar como sócia de loteria instantânea que concorre diretamente com seus próprios produtos lotéricos comercializados em sua rede de permissionários. 
297.	Em relação à participação das loterias estaduais, não se observou restrição de participação na minuta do edital.
298.	Essas loterias estaduais somente conseguem cumprir os requisitos de habilitação técnica caso participem em consórcio com outras operadoras de loterias, pois nenhuma delas auferiu em 2014 arrecadação acima do que é exigido por mês para qualificação técnica (peça 47, item não digitalizado: “ServicoB_Item03_2017 08 21_Lotex_Plano_de_Negocios_15anos_ajusteIR.pdf”, p. 50).
299.	Ademais, do ponto de vista do poder concedente, não haveria sentido em permitir a participação de loterias estaduais, haja vistas que elas são consideradas nos estudos como sendo irregulares e alvo de ações judiciais.
VOLUME DE RECURSOS FISCALIZADOS
300.	O Volume de Recursos Fiscalizados (VRF) nos processos de fiscalização do Tribunal de Contas da União tem seus critérios de registro disciplinados pela Portaria TCU 222/2003. 
301.	O art. 1º, § 1º, da referida Portaria determina que o VRF deve ser consignado “nos relatórios (...) de acompanhamento em que a quantificação seja cabível”. O item 3.4 do Anexo à referida Portaria rege que o VRF somente deverá ser quantificado quando for possível efetiva avaliação dos valores envolvidos, “não se aplicando quando os valores a título de despesas ou receitas forem assumidos presumidamente como verdadeiros”.
302.	Assim, não se considerou o VRF como sendo o valor da receita da Lotex de R$ 116 bilhões, estimados para os 15 anos de concessão. No presente caso, considerou-se como VRF aplicável o valor mínimo da outorga de R$ 546 milhões. 
CONCLUSÃO
303.	O BNDES encaminhou os documentos previstos no art. 7º, I, ‘a’, da Instrução Normativa TCU 27/1998. Sendo assim, na esteira do Acórdão 2.442/2017-TCU-Plenário (rel. Aroldo Cedraz), propõe-se considerar que, sob o ponto de vista formal, foram atendidos os requisitos do primeiro estágio da outorga.
304.	Nos exames dos documentos encaminhados não se observou nenhuma irregularidade ou não-conformidade significativa ou com gravidade suficiente para paralisar o processo de desestatização. Dessa forma, a exemplo do Acórdão 1.598/2017-TCU-Plenário (rel. Aroldo Cedraz), propõe-se considerar que dentro do escopo analisado não foram detectadas nenhuma irregularidade ou não-conformidade que pudessem comprometer a continuidade do certame.
305.	A impropriedade na digitação do percentual de debt/equity utilizado na planilha de fluxo de caixa da Lotex foi prontamente ajustada pelo BNDES, e não ocasionou impacto no valor mínimo da outorga.
306.	Outra impropriedade detectada na planilha de do fluxo, referente a consideração do prazo de maturidade dos PdV e da taxa de conversão de caixa não chegou a ser comunicada ao BNDES. Segundo nossas simulações, o ajuste reduz pouco o valor mínimo da outorga e não representa gravidade ponto de paralisar o processo de desestatização. Sendo assim, foi formulada proposta de recomendação para correção do valor.
307.	Outros aspectos observados também são objeto de recomendação, eis que constituem premissas metodológicas circunscritas os espaços decisórios próprios do poder concedente, conforme precedentes registrados nos Acórdãos 833/2015-TCU-Plenário (rel. Ana Arraes), 2.907/2014-TCU-Plenário (rel. Marcos Bemquerer) e 3.033/2013-TCU- Plenário (rel. Walton Alencar):
A escolha entre manter certames de concessão sem alterações - correndo-se o risco de licitações desertas e demais consequências indesejáveis daí advindas - ou atualizar os estudos da desestatização almejada - dentro de margem de razoabilidade e coerência técnica, para conformá-los às expectativas do mercado, assegurando a atratividade do certame - é opção que se insere, se não no cerne da decisão política, no juízo de conveniência e de oportunidade da Administração, âmbito exclusivo de sua discricionariedade que deve ser respeitado pelo Controle Externo (Acórdão 3.033/2013-TCU-Plenário, rel. Walton Alencar Rodrigues)
O modelo adotado pelo poder concedente nos programas de desestatização representa exercício de atribuições afetas ao gestor público, que não pode ser substituído pelo TCU, cuja atuação limita-se a avaliar a legitimidade, a legalidade e a consistência técnica, econômica e operacional dos estudos de viabilidade, como também do processo concorrencial (Acórdão 2907/2014-TCU-Plenário, rel. Marcos Bemquerer).
Nos processos de concessão, o TCU não deve entrar nos espaços decisórios próprios do Poder Concedente, mas tão somente verificar a razoabilidade dos fundamentos utilizados para definição das políticas aplicadas e a legalidade dos procedimentos adotados na execução (Acórdão 833/2015-TCU-Plenário, rel. Ana Arraes).
308.	Embora não seja objeto de análise no primeiro estágio, como constam dos autos minutas do edital e do contrato de concessão, aproveitou-se para efetuar uma análise sumária desses documentos, cujos achados foram objetos de proposta de ciência ao poder concedente para que, se for ocaso, serem ajustadas quando da publicação da versão definitiva a ser encaminhada ao TCU para análise do segundo estágio da outorga da concessão da Lotex.
309.	Por fim, na esteira do voto prolatado no Acórdão 1.598/2017-TCU-Plenário (rel. Aroldo Cedraz), cabe consignar, que a presente análise do primeiro estágio da outorga da concessão da Lotex não impede que o Tribunal atue em outros momentos dessa licitação caso vislumbre qualquer irregularidade, conforme as competências do TCU.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
310.	Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a)	considerar que, sob o ponto de vista formal, foram atendidos os requisitos do primeiro estágio da outorga previstos no art. 7º, I, ‘a’, da Instrução Normativa TCU 27/1998;
b)	considerar que, dentro do escopo adotado para o exame do primeiro estágio do acompanhamento da licitação referente à outorga de concessão do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), não foi observada nenhuma irregularidade, impropriedade ou não-conformidade relevante que justifique a paralisação do referido processo licitatório, após análise das premissas e metodologias, da avalição econômico-financeira, do plano de negócios e da planilha de cálculo do fluxo de caixa;
c)	recomendar à Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do Ministério da Fazenda, na qualidade de poder concedente, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avalie a conveniência e oportunidade de:
c.1) incluir cláusula no edital impedindo a participação no certame de ocupante de cargo efetivo ou emprego na Caixa Econômica Federal (CEF) nos últimos 180 dias anteriores à data da publicação do edital, a exemplo da limitação imposta pelo item 5.3, IV, da minuta de edital a ocupante de cargo efetivo ou emprego no Ministério da Fazenda, na SEAE e/ou no BNDES (parágrafos 84 a 86);
c.2) considerar o cenário base na planilha de fluxo de caixa, em substituição ao cenário sem lotéricas, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da Lotex (parágrafos 100 a 104);
c.3) incluir cláusulas no edital regulando a eventual participação de loterias estaduais no certame, eis que, apesar de estarem em funcionamento, tais loterias são consideradas nos estudos como estando em desacordo com o novo marco regulatório (parágrafos 108 a 112);
c.4) desconsiderar o fator concorrência com loterias estaduais na planilha de fluxo de caixa, eis que, apesar de estarem em funcionamento, tais loterias são consideradas nos estudos como estando em desacordo com o novo marco regulatório, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex (parágrafos 113 a 116);
c.5) ajustar o percentual estável da arrecadação para o canal de venda on line diante da expectativa de crescimento do uso de canais de compra virtuais e do consumo das gerações que se inserirão no perfil de população alvo da Lotex ao longo do prazo de concessão, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex (parágrafos 131 a 137);
c.6) abster-se de incluir no fluxo de caixa a despesa com pessoal para o monitoramento contábil/fiscal, em razão da ausência de previsão legal para que a Lotex seja substituta tributária no recolhimento do ISS da cadeia produtiva, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex (parágrafos 169 a 175);
c.7) atualizar a premissa econômica relativa à taxa Selic média utilizada no cálculo do custo de capital de terceiros, incorporando os valores mais recentes, de modo a capturar a tendência atual de queda dessa taxa, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex (parágrafos 194 a 197);
c.8) ajustar a participação de capital de terceiros na planilha de fluxo de caixa para aproximá-lo da estrutura média de capital praticado pelas empresas lotéricas comparáveis no cenário internacional, bem como para refletir o incentivo à permanência da alavancagem em face da dedutibilidade dos juros pagos, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex (parágrafos 236 a 238);
c.9) revisar a utilização da fórmula de cálculo do incremento mensal dos pontos de venda alvo e da taxa de penetração na maturidade entre o 59º e 60º mês, eis que o crescimento contínuo projetado, que deveria acontecer por 5 anos (de jan. 2018 a dez. 2022), foi interrompido em novembro de 2022 (59º mês) pela ausência de um sinal de igual na fórmula do marcador, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex (parágrafos 259 a 254);
c.10) inserir cláusula no contrato de concessão prevendo a possibilidade de que eventual autorização do Ministério da Fazenda para redução do capital social da concessionária poderá ensejar reequilíbrio econômico-financeiro em favor do poder concedente na hipótese de que disso resulte redução do custo médio de capital da concessionária (parágrafos 277 a 280);
d)	dar ciência à Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do Ministério da Fazenda de que:
d.1) não se verificou previsão na minuta do edital para o caso de ocorrer empate entre propostas econômicas escritas iguais apresentadas por mais de um licitante, conforme já decidido no item 9.2.1 do Acórdão 3.697/2013-TCU- Plenário, rel. Walton Alencar (parágrafos 271 a 271);
d.2) a prorrogação do prazo de concessão em razão de reequilíbrio econômico-financeiro requer também expressa autorização no instrumento convocatório, conforme Acórdão 738/2017-TCU-Plenário, rel. Walton Alencar (parágrafos 274 a 275);
d.3) a exigência, como requisito de qualificação econômica, de patrimônio líquido mínimo concomitante com a apresentação de garantia de proposta, ainda que a prestação de garantia seja exigida como requisito autônomo de habilitação, poderá se configurar como indevida e prejudicar o caráter competitivo da licitação, consoante Acórdãos 2.035/2010-TCU-Plenário, rel. Valmir Campelo, 2.397/2017-TCU-Plenário, rel. Aroldo Cedraz, e 2.743/2016-TCU-Plenário, rel. Marcos Bemquerer (parágrafos 281 a 285);
d.4) a participação da Caixa Econômica Federal (CEF) no certame pode representar quebra da isonomia e de igualdade de condições entre licitantes em razão das informações que o banco detém sobre o processo de desestatização (parágrafos 289 a 293);
e)	dar ciência, consoante redação dada pelo Acórdão 1.056/2017-TCU-Plenário, aos seguintes órgãos, de que o relatório e o voto que fundamentam o acórdão ora encaminhado podem ser acessados por meio do endereço eletrônico <www.tcu.gov.br/acordaos> e que, caso seja de seu interesse, o Tribunal pode encaminhar-lhe cópia desses documentos sem quaisquer custos para V. Sa.:
e.1) ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);
e.2) à Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do Ministério da Fazenda;
e.3) ao Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República (PPI).
e.4) ao Senado Federal, particularmente à Comissão de Assuntos Econômicos (CAE);
e.5) à Câmara dos Deputados, em especial à Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria, Comércio e Serviços (CDEICS);
f)	restituir o presente processo à unidade técnica competente para o acompanhamento dos segundo e terceiro estágios do processo de outorga de concessão do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), nos termos do art. 7º, II e III, da IN TCU 27/1998.”

3.	Ao tempo em que concordou com os encaminhamentos propostos, o diretor da DiLog-RJ teceu as seguintes considerações adicionais em despacho à peça 61, as quais receberam a anuência da dirigente em substituição da Secex-RJ (peça 62): 

“2.	Adicionalmente à proposição mencionada, tecem-se as considerações a seguir.
2.1.	Quanto à questão do marco regulatório, conforme se extrai do item 49 da referida instrução, ‘(...) o art. 41, IX, ‘f’, da Medida Provisória 782/2017, estabelece que constitui área de competência do Ministério da Fazenda (MF) a autorização de exploração de loterias, cabendo à Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) a regulação e regulamentação do serviço público de loteria instantânea, como estabelece o art. 29-C, V, VI e VII, do Anexo I, do Decreto 7.482/2011’.
2.1.1.	A respeito, o relatório de análise do marco jurídico-regulatório do Serviço “B” dedicou parte de sua análise à identificação dos atos normativos que deverão ser criados/alterados para a viabilidade jurídica do projeto, citando as seguintes providências que, sugere, seriam tomadas de antemão:
(i) Decreto que prevê a regulamentação do serviço público de LOTEX (tal qual a minuta fornecida pela SEAE, a qual será avaliada e criticada);
(ii) Uma vez que a adesão ao PROFUT não implica, automaticamente, na cessão da marca das entidades desportivas para a exploração no âmbito da LOTEX, e tendo em vista o disposto no artigo 28, § 2.º, inciso I, da Lei Federal n.º 13.155/15, Lei prevendo a alteração do § 5.º do artigo 28 da Lei Federal n.º 13.155/15;
(iii) Alteração da Circular da CEF n.º 745/17, para fins de excluir o conceito de loteria instantânea.
2.1.2.	Considerando a persistência dos pontos indicados para adequada definição do marco regulatório aplicável, entende-se pertinente propor recomendação nos termos descritos a seguir:
	‘(...) recomendar, ao Ministério da Fazenda e à Casa Civil da Presidência da República, na qualidade de poder concedente, que, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, avaliem a conveniência e oportunidade de, previamente ao edital da futura concessão, editar todas as providências normativas apontadas pelo Serviço “B” julgadas necessárias e suficientes à segurança jurídico-econômica do processo, após à modelagem final da concessão; (...)’.
2.2.	Quanto aos parâmetros para reequilíbrio da concessão, considerando que a minuta do contrato de concessão (peça 47, arquivo juntado como item não digitalizável n. 10, p. 1-68) não prevê qual a metodologia a ser adotada quanto ao cálculo do reequilíbrio contratual para as hipóteses elencadas naquele instrumento, sugere-se, de forma análoga, a formulação de recomendação, expressa da seguinte forma:
‘(...) recomendar à Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do Ministério da Fazenda, na qualidade de poder concedente, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que avalie a conveniência e oportunidade de:
(...)
c.11) incluir previsão de parâmetros e metodologias a serem adotadas quanto ao cálculo do reequilíbrio contratual para as hipóteses elencadas na minuta do contrato de concessão, a fim de calcular compensação que anule os impactos financeiras positivos ou negativos do evento gerador do desequilíbrio; (...)’”

4.	Em despacho à peça 63, manifestaram-se os Coordenadores-Gerais de Controle Externo de Infraestrutura – Coinfra e das Unidades nos Estados – Coestados, nos termos que se seguem, e que contaram com a concordância do Secretário-Geral de Controle Externo – Segecex (peça 64):

“1.	Trata-se de acompanhamento do processo de desestatização da Loteria Instantânea Exclusiva – Lotex, autuado pela Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional – SecexFazenda, em abril de 2016. 
2.	Em que pese a clientela da Caixa Econômica Federal - Caixa pertencer à SecexFazenda, por se tratar de procedimento de desestatização, foi proposta a alteração da unidade técnica responsável por agir, por força da Portaria-Segecex 5/2016, que dispunha sobre as competências, a estrutura de alocação das funções de confiança da Segecex. 
3.	O normativo em tela estabelecia, no art. 31, inciso VI, que as fiscalizações de desestatizações não abrangidas pela clientela das demais Secretarias de Infraestrutura ficariam a cargo da extinta Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações  - SeinfraAeroTelecom.
4.	Em vista disso, a SeinfraAeroTelecom diligenciou a Caixa e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES para o envio de informações que viabilizasse o acompanhamento do processo de concessão do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex) e da privatização da Caixa Instantânea S.A., subsidiária da Caixa Econômica Federal – Caixa. 
5.	No âmbito do TCU, essa matéria é disciplinada pela Instrução Normativa IN - TCU 27/1998, que dispõe sobre o acompanhamento concomitante dos processos de desestatização, por meio documentação remetida pelo poder concedente. 
6.	Ocorre que, por meio da Resolução-TCU n. 284, de 30/12/2016, a estrutura do controle externo da infraestrutura foi alterada de forma a racionalizar os trabalhos afetos à fiscalização e preparar o Tribunal para a demanda resultante das parcerias privadas de investimento.
7.	A partir da vigência desse dispositivo, a SeinfraAeroTelecom deixou de possuir a competência subsidiária para as atividades de desestatização, não abrangidas nas áreas relacionadas nas competências das demais Seinfras.
8.	Em decorrência do cenário de escassez de auditores que a SeinfraCOM se encontrava no início do ano, com um déficit de pessoal em torno de 28%, em relação à lotação da Portaria-Segecex n. 12/2017, aliado à saída servidores da unidade que detinham o conhecimento da temática e do anúncio do governo federal de privatização de 57 empresas e projetos no âmbito do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), sendo que seis deles não se enquadram nas competências das demais Seinfras, foi aventada a possibilidade de transferência desses processos para outras unidades da Segecex.
9.	Em reunião, o Núcleo Estratégico de Controle – NEC concluiu pela transferência desses processos, à medida que os documentos sejam submetidos ao Tribunal, para as unidades técnicas que possuam auditores com expertise no assunto, em especial considerando a gestão por competências, objetivando garantir a qualidade dos trabalhos.
10.	É notório que a Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro detém todos os requisitos necessários para a condução de processos dessa natureza, por isso, transferiu-se, de comum acordo, a responsabilidade por agir deste processo para a Secex-RJ. 
11.	De toda sorte, é importante deixar registrado que a atuação em parceria compõe a estratégia da Segecex e permite a realização de maior quantidade de trabalhos relevantes ao mesmo tempo, com potencial de alavancar os resultados do TCU.
12.	Apesar disso, no caso concreto, considerando que o processo havia sido autuado previamente à deliberação do NEC, propõe-se o envio dos autos à Seinfra RodoviaAviação, que recebeu servidores movimentados da SeinfraCOM, para tecer eventuais ponderações que entenda pertinentes acerca do presente processo de Privatização da Loteria Instantânea Exclusiva – Lotex e da Caixa Instantânea S.A.”

5.	Em atendimento ao comando supra, adveio despacho, à peça 67, do dirigente da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil, transcrito na sequência:

“1.	Trata-se de acompanhamento do processo de desestatização da Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), autuado pela Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda), em abril de 2016. 
2.	A análise dos documentos encaminhados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES), referentes ao primeiro estágio da Instrução Normativa TCU 27/1998 (art. 7º, I, “a”), foi realizada pela Secex/RJ (peça 60). O Sr. Diretor da Dilog/RJ teceu algumas considerações sobre a instrução pretérita e propôs encaminhamentos adicionais (peça 61). Por fim, a Sra. Assessora manifestou-se de acordo com as peças citadas e submeteu o processo à Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura (Coinfra).
3.	 Em despacho conjunto (peça 63), a Coinfra e a Coordenação-Geral de Controle das Unidades nos Estados (Coestados), à qual se subordina a unidade carioca, propuseram o envio dos autos à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação). A motivação foi a existência, nesta unidade, de servidor com expertise no assunto, movimentado da Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração (SeinfraCOM), unidade oriunda da extinta Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações (SeinfraAeroTelecom), então detentora da competência para atuar em fiscalizações de desestatizações não abrangidas pela clientela das demais secretarias de infraestrutura, conforme Portaria-Segecex 5/2016. 
4.	Em síntese, os Srs. Coordenadores, com anuência do Sr. Secretário-Geral de Controle Externo (peça 64), solicitam a esta secretaria que teça eventuais ponderações julgadas pertinentes acerca do presente processo.
Atuação da SeinfraRodoviaAviação
5.	Preambularmente, cabe esclarecer que o Auditor Federal de Controle Externo André Luiz de Albuquerque Farias se enquadra nas características elencadas à peça 63. 
6.	Assim, foi solicitado ao servidor que estudasse o assunto e, com base no minudente trabalho instrutivo levado a cabo pela Secex/RJ, oferecesse contribuições no intuito de aprimorar as propostas de encaminhamento alvitradas.
7.	 A seguir são apresentadas, de forma individual e com pequenos ajustes, as colaborações aduzidas pelo referido auditor. 
I.	Do reequilíbrio contratual em face da redução do capital social
8.	A instrução da Secex/RJ propôs encaminhamento no sentido de recomendar que o Ministério da Fazenda avalie a oportunidade e conveniência de inserir cláusula no contrato de concessão prevendo a possibilidade de que eventual autorização do Ministério da Fazenda para redução do capital social da concessionária poderá ensejar reequilíbrio econômico-financeiro em favor do poder concedente na hipótese de que disso resulte redução do custo médio de capital da concessionária (peça 60, p. 38, item “c.10”).
9.	Sobre o assunto a legislação societária prevê que a redução do capital social pode se dar não apenas quando este for excessivo frente à situação da companhia (permitindo a restituição de capital aos sócios), mas também quando houver perda decorrente de prejuízos acumulados (art. 173 da Lei 6.404/1976).
10.	Além disso, o custo médio de capital da concessionária é meramente indicativo nos estudos (itens 1.4 e 2.4.1 da Minuta de Edital), não vinculando a futura concessionária. A contrario sensu, na hipótese inversa o concessionário também faria jus a reequilíbrio econômico-financeiro a seu favor em face de um custo de captação de terceiros maior do que o inicialmente previsto no custo médio ponderado de capital, caso seguida a lógica proposta pela SECEX/RJ.
11.	De acordo com a cláusula 21.2 da minuta contratual, o capital social mínimo exigido é de R$ 400.000.000,00. Embora em termos absolutos o valor pareça elevado, trata-se de valor equivalente a 0,7% do valor estimado do contrato, o que se encontra bem abaixo do máximo permitido pelo art. 31, § 3º da Lei 8.666/1993, que é de 10%.
12.	Não custa lembrar também que o capital social, em si, é apenas uma figura de natureza jurídico-contábil. Jurídica porque tem como utilidade a comprovação da qualificação econômico-financeira dos licitantes e para efeito de garantia ao adimplemento do contrato a ser ulteriormente celebrado (art. 31, § 2º, da Lei 8.666/1993). Contábil porque representa “valores recebidos dos sócios e também aqueles gerados pela empresa que foram formalmente (juridicamente) incorporados ao Capital (lucros a que os sócios renunciaram e incorporaram como capital)” (Manual de Contabilidade Societária, FIPECAFI, 2 ed., São Paulo, 2013).
13.	Assim, um primeiro ponto a ser observado é que a redução no capital social mínimo operativo não implica necessariamente custo de capital médio ponderado inferior à concessionária. Isso porque, em regra, somente a porção futuramente integralizada (ou restituída) desse capital é que pode ter repercussão econômica. O capital social exigido na licitação não deve ser considerado nessa equação porque deve ser integralizado por completo previamente, constituindo um custo afundado.
14.	Em segundo lugar, a proposta da Secex/RJ parte implicitamente da premissa de que a taxa de retorno é regulada, o que não é o caso na presente concessão, considerando que os estudos econômico-financeiros não são vinculantes, constituindo mero referencial para obtenção do valor mínimo do ativo a ser concedido, conforme termos editalícios:
1.4 Este valor é meramente indicativo, não vinculando qualquer pleito de reequilíbrio econômico-financeiro no âmbito da Concessão.
(...)
2.4.1 As informações, estudos, pesquisas, investigações, levantamentos,  projetos, planilhas e demais documentos ou dados relacionados à LOTEX e à sua exploração, disponibilizados pelo Ministério da Fazenda, foram realizados e obtidos para fins exclusivos de precificação da Concessão, não apresentando, perante as potenciais Proponentes, qualquer caráter vinculativo ou qualquer efeito do ponto de vista da responsabilidade do Ministério da Fazenda perante as Proponentes ou perante a futura Concessionária. (grifo nosso)
15.	Em linha com as transcrições da minuta de edital acima descritas, não é lícito reequilíbrio econômico-financeiro originado e também perante a futura concessionária em face dos estudos prévios, incluindo-se aí o custo médio ponderado de capital efetivamente concretizado pela futura concessionária.
16.	Por último, é importante mencionar a discussão sobre a possibilidade jurídica de redução do capital social. De acordo com o art. 55, XIII, da Lei 8.666/1993, há a “obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação”.
17.	Como a questão preliminar acima não foi abordada pela Secex/RJ, parece temerária a recomendação sobre o tema, pois, em uma primeira análise, pressupõe alteração contratual possivelmente vedada pela legislação de regência.
18.	Dessa forma, sugere-se suprimir a recomendação proposta no item “c.10”.
II.	Da participação da Caixa Econômica Federal no futuro certame
19.	 A princípio, não foi possível identificar justificativa para a possível quebra de isonomia na eventual participação da CEF no certame, tendo em vista que todas as informações relativas ao processo foram devidamente antecedidas de ampla divulgação aos agentes do mercado, inclusive por meio de audiência pública e consulta pública.
20.	Relembre-se que os estudos do Serviço “A” e Serviço “B” foram conduzidos por empresas absolutamente desvinculadas da CEF. Nesse cenário, as empresas contratadas via pregão é que estariam com possível vantagem. No entanto, sua participação na futura licitação já foi expressamente vedada no edital.
21.	Por analogia, verifica-se que caso esse padrão de conduta não fosse aceitável, a Infraero também não poderia ter participado das licitações ocorridas na seara aeroportuária, o que não foi o caso. Além disso, trata-se da exploração de uma atividade expressamente prevista no Estatuto Social da empresa (Decreto 7.973/2013).
22.	Sem dúvida, a rede de permissionários da CEF tem um importante potencial de alavancar resultados para o futuro concessionário. Nesse sentido, uma participação minoritária da CEF na futura composição da SPE vencedora pode inclusive vir a gerar maior valor para o ativo no leilão e para a exploração do negócio. Pondera-se que o argumento de conflito com interesse da União também não procede. Se assim fosse, a Eletrobrás não poderia participar dos leilões no segmento de transmissão de energia, por exemplo. Tal não ocorre já que, assim como a CEF, ambas possuem personalidade jurídica de direito privado.
23.	Em casos envolvendo desestatização, tal como no caso enfrentado pelo TCU em que se analisava a questão da isonomia no caso da EBP (Acórdão 1.602/2015-TCU-Plenário, Rel. Min. Marcos Bemquerer), entendeu-se que a alegação de quebra de isonomia deve ser acompanhada de indícios mínimos de sua ocorrência, tal como uma suposta informação privilegiada. Esse não foi o caso da CEF no bojo da concessão da Lotex, tendo em vista que não constam no processo informações suficientemente robustas que possam levar a essa conclusão.
24.	Entende-se, portanto, pela substituição da proposta de “dar ciência” (peça 60, p. 39, item “d.4”) por proposta de recomendação no sentido de que a Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do Ministério da Fazenda estude de maneira mais aprofundada os impactos concorrenciais decorrentes da participação da CEF no certame.
III.	Do ajuste do capital de terceiros
25.	Pondera-se que deve ser vista com cautela a proposta no sentido de recomendar a avaliação de conveniência e oportunidade de atualização da premissa econômica relativa à taxa Selic média utilizada no cálculo do custo de capital de terceiros, incorporando os valores mais recentes (peça 60, p. 38, item “c.7”).
26.	Explica-se: na linha do estudo de avaliação econômico-financeira realizado pelo Serviço “B”, de se notar que a necessidade de financiamento, no caso da Lotex, é pequena para o negócio, que não é intensivo em capital, o que diminui a sensibilidade da valuation para este quesito. Além disso o custo médio de endividamento considerado pelo Serviço “A” e o calculado pelo Serviço “B” não destoam significativamente.
27.	As propostas de reavaliações no capital de terceiros devem ser analisadas com cautela nesse momento pelo qual passa o processo de desestatização, tendo em vista a jurisprudência do TCU de somente considerar os prazos da IN-TCU 27/1998 quando da entrega da versão final dos estudos, o que conduz a um juízo de avaliação do custo-benefício da medida (Precedentes: Acórdãos 1.510/2010, 939/2011 e 1.656/2011, todos do Plenário).
28.	Não custa lembrar também que a redução da taxa Selic só foi operacionalizada nos últimos doze meses, já que iniciada em novembro/2016, o que, em tese, está dentro dos padrões que o Tribunal vem considerando como aceitáveis em relação à atualidade dos estudos, tendo como referência o prazo de dezoito meses (Acórdão 2.104/2008-TCU-Plenário, Rel. Min. Ubiratan Aguiar).
29.	Ressalto que o tratamento dado, em geral, pelas agências reguladoras, opta por considerar no cálculo uma média de horizonte de tempo mais larga, o que se mostra mais compatível com o prazo da concessão, e que sugere que eventuais efeitos de uma inclusão apenas dos dados dos últimos 12 meses da Selic não irão alterar significativamente o cálculo do custo de capital.
30.	O entendimento predominante nos reguladores, como no caso do Reino Unido (Handbook for the Concession Contracts Regulations. Crown Commercial Service, 2016) propugna mais por oferecer um cenário com expectativas moderadas, do que captar apenas um cenário mais otimista e recente – como propõe a SECEX/RJ:
9.3 The contracting authority/utility has to estimate the optimum duration of the concession that will enable the concessionaire to recoup investments planned to perform the concession as well as to obtain a return on the invested capital. For example expenditure on infrastructure, copyrights, patents, equipment, logistics, hiring, training of personnel and initial expenses, capacity of the asset to generate revenue, user tariffs, operation and maintenance cost of the asset. In the context of a concession, the recoupment of the investment is normally uncertain so the calculation has to be based on a scenario that "could reasonably be expected". The scenario, therefore, should be based on the average expectations rather than the most optimistic. (grifo nosso)
31.	No manual de Procedimentos de Regulação Tarifária (PRORET) da Aneel, por exemplo, o custo de capital de terceiros é calculado tomando como base um prêmio de risco de crédito obtido por médias relativas a um período de quinze anos e uma taxa livre de risco pela média dos últimos trinta anos (PRORET - Submódulo 2.4, 2ª revisão).
32.	O TCU, a esse respeito, tem adotado uma postura mais cautelosa ao interferir nos valores que podem impactar o WACC, sugerindo uma linha de atuação mais preocupada na coerência do modelo e da metodologia aplicada, do que em dar azo a entendimentos que possam culminar em diminuir o custo de capital ao máximo que for possível. No Voto do Relator do Acordão 957/2016-TCU-Plenário (Min. Rel. Walton Alencar Rodrigues) é aplicada essa linha de entendimento:
As projeções de cenários macroeconômicos futuros têm flutuado intensamente ao sabor da crise política e econômica e, em razão disso, esses cenários podem ainda variar de forma otimista ou pessimista, não havendo qualquer indicativo de que as atuais projeções venham, em médio prazo, se consolidar nos níveis atuais.
Diante desse quadro, em que não é possível afirmar com certeza se haverá benefício concreto decorrente da atualização das projeções, não verifico razões bastantes para acolher a proposição da unidade instrutiva, ainda que veiculem mera sugestão, na forma de recomendação, para que haja essa atualização, não havendo impedimento para a continuidade certame com a utilização dos estudos já realizados.
E ninguém melhor que o mercado é capaz de escrutinar dados e avaliar a correção dos números utilizados no certame, corrigindo nas propostas eventuais alterações de conjuntura, para melhor ou para pior. (grifo nosso)
33.	Essa postura vem sendo adotada também em outros julgados desta Casa, e, por vezes, já houve inclusive até mesmo aumento no WACC em razão de atuação do Tribunal, como no caso do setor de transmissão, e no recente caso do leilão da Cemig (Acórdão 1.598/2017-TCU-Plenário, Rel. Min. Aroldo Cedraz) – em que o TCU exigiu refazimento dos cálculos por conta de riscos de negócio relevantes ausentes na precificação do ativo.
34.	Sugere-se, portanto, que não seja efetivada a proposta formulada em relação ao tema – item “c.7”.
Encaminhamento
35.	Manifestando-me de acordo com as observações feitas pelo auditor, acima transcritas com pequenos ajustes, no intuito de oferecer uma visão técnica adicional sobre o processo, encaminho os autos ao Gabinete do Relator, Exmo. Sr. Ministro Aroldo Cedraz.”

6.	Estando os autos em gabinete para pronunciamento de mérito, manifestei-me por despacho à peça 68, haja vista a necessidade de que questão de mérito fosse tratada pela unidade técnica responsável, nos seguintes termos:

“2.	Inicialmente, registro que atuo nos presentes autos em razão da assunção do Ministro Raimundo Carreiro à Presidência deste Tribunal de Contas da União, por força do art. 152 do Regimento Interno do TCU.
3.	Cabe ainda, preliminarmente, esclarecer quais são as partes deste processo – ou seja, responsáveis e interessados nos termos do 144 do Regimento Interno – eis que a informação estampada na capa destes autos não passou por escrutínio anterior desta Relatoria e merece maior reflexão.
4.	Nesse sentido, enfatizo que, nos termos do art. 18, inciso VIII, da Lei 9.491/1997, compete ao gestor da desestatização preparar a documentação do processo para apreciação desta Corte de Contas. Ademais, o art. 6º, § 1º, da Lei 9.491/1997 estabelece que o Conselho Nacional de Desestatização recomendará, para aprovação do Presidente da República, qual órgão da Administração direta ou indireta será responsável pela execução e acompanhamento do correspondente processo de desestatização e pelas atribuições previstas no art. 18 da norma.
5.	Ocorre que o art. 2º do Decreto 9.155/2017 assim dispôs:
Art. 2º  Fica designado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES como responsável pela realização de todos os atos necessários à consecução da desestatização do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva - LOTEX, nos termos do § 1º do art. 6º da Lei nº 9.491, de 1997, ao qual caberá, inclusive:
I - a contratação de instituição responsável pela realização de leilão;
II - a convocação de audiência pública;
III - a publicação de consulta pública; e
IV - quanto ao certame licitatório:
a) a designação de comissão de licitação;
b) a elaboração e o exame da regularidade jurídica das minutas;
c) a publicação de edital de licitação; e
d) a realização dos demais atos dele decorrentes até a homologação do certame.  
§ 1º  Cabe ainda ao BNDES, nos termos do § 1º do art. 6º e do art. 18 da Lei nº 9.491, de 1997:
I - divulgar e prestar as informações concernentes ao processo de desestatização de que trata este Decreto, inclusive para atendimento de solicitações do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República e demais órgãos competentes;
II - promover a contratação de consultoria, auditoria e outros serviços especializados necessários à execução da desestatização; e
III - preparar a documentação do processo de desestatização, para apreciação do Tribunal de Contas da União. 
§ 2º  Fica designado o Ministério da Fazenda como responsável pela coordenação e pelo monitoramento dos procedimentos e das etapas do processo de desestatização a que se refere este Decreto, sem prejuízo das atribuições conferidas ao BNDES.
6.	Verifica-se, portanto, ser o BNDES o principal responsável pelos atos em exame neste processo de desestatização, e não mero interessado, devendo constar como unidade jurisdicionada na capa dos autos. 
7.	Considerando ainda os papéis de coordenação e monitoramento a serem exercidos pelo Ministério da Fazenda, bem como o disposto no art. 41, inciso IX, da Lei 13.502/2017, impõe-se seu reconhecimento também como responsável. Ademais, a Secretaria-Geral da Presidência da República exerce, nos termos do art. 7º, inciso I, da Lei 13.502/2017, atribuições de coordenação, monitoramento, avaliação e supervisão das ações do Programa de Parceria de Investimentos, de modo que também deve ser tratada como responsável nestes autos.
 8.	Não vislumbro, por ora, a existência de outros órgãos ou entidades com competências diretas sobre os atos administrativos ora fiscalizados, tampouco que tenham requerido ou que possam ser reconhecidos como interessados, ante a inexistência de direito subjetivo a ser atingido por eventual deliberação nestes autos, inclusive eventuais participantes do futuro certame, a exemplo da Caixa Econômica Federal.
9.	Defiro, nesse ponto, o pedido de cópia formulado pelo BNDES à peça 66 e indefiro o pedido de cópia dos autos formulado pela Caixa Econômica Federal à peça 54, com fulcro nos arts. 144 e 163 do Regimento Interno.
10.	Quanto ao percuciente exame de mérito promovido pelas unidades técnicas que atuaram nos presentes autos (peças 60-64 e 67), considero haver questão preliminar e prejudicial ao exame deste primeiro estágio de fiscalização que não foi aprofundada nos pareceres precedentes. Trata-se do risco de fragilidade do desenho do marco regulatório de um serviço público hoje inexistente e que será concedido à iniciativa privada em caráter monopolista, que, caso se configure, implica em elevado risco de prejuízo ao Poder Concedente na hipótese de mora na implantação de mecanismos eficazes de regulamentação e fiscalização técnica e econômico-financeira, seja pela má qualidade do serviço, seja pelo desrespeito a direitos dos usuários, seja pela evasão de receitas a serem direcionadas. 
11.	A questão foi tratada tão somente nos seguintes termos pela instrução da Secex-RJ (peça 60):
36. A exploração da loteria instantânea no cenário internacional é de responsabilidade do Estado e o marco regulatório vigente em cada país determina os modelos de exploração da loteria considerando parcerias com empresas privadas, canais de distribuição, preços e comissões, tipos de jogos, entre outros aspectos, constituindo um monopólio na maioria dos países, nos quais uma empresa privada atua sob concessão, cujo prazo varia entre 10 e 40 anos. O prazo de concessão definido para a Lotex foi de 15 anos, o que mitiga os riscos. No entanto, cabe destacar que a ausência de marco regulatório acaba aumentando as incertezas.
[...]
SEAE
49. O art. 41, IX, ‘f’, da Medida Provisória 782/2017, estabelece que constitui área de competência do Ministério da Fazenda (MF) a autorização de exploração de loterias, cabendo à Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) a regulação e regulamentação do serviço público de loteria instantânea, como estabelece o art. 29-C, V, VI e VII, do Anexo I, do Decreto 7.482/2011.
12.	Ocorre que foi produzido no âmbito do serviço B e encaminhado junto à documentação de primeiro estágio o relatório denominado “Desenho Marco Jurídico Regulatório”, conforme descrito no parágrafo 66 da instrução à peça 60, o qual não foi examinado pela unidade instrutiva, e que poderá trazer importantes esclarecimentos e oportunidades de atuação desta Corte de Contas. De igual forma, não há ainda informações sobre a adequação da estrutura do Ministério da Fazenda para exercer as competências regulatórias afetas ao serviço a ser concedido, das normas já existentes, das medidas planejadas e dos recursos direcionados para tanto. 
13.	Tais questões não podem ser olvidadas nesta etapa processual, haja vista que a fiscalização desta Corte de Contas em processos de desestatização volta-se mormente à mitigação de riscos e que eventual ajuste na forma de regulação de serviço poderá implicar em alterações nas minutas de edital e de contrato, com repercussão nos estudos de viabilidade econômico-financeira. 
14.	Consequentemente, restituo os autos à Secex-RJ para que se manifeste, com a urgência que o caso requer, sobre o modelo jurídico regulatório proposto na documentação encaminhada no primeiro estágio e sobre as medidas planejadas e/ou efetivamente adotadas pelo Ministério da Fazenda para a adequada regulação do serviço público a ser concedido, ficando desde já autorizada a promover as diligências e inspeções que entender pertinentes.”

7.	Promovidas novas diligências, pronunciou-se o diretor da DiLog-RJ, com concordância do dirigente da Secex-RJ, nos seguintes termos (peças 82-83):

1.	Encontram-se juntadas ao presente processo resposta da Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda – SEAE/MF (of. SEI n. 1/2018/COGPS/SUFIL/SEAE-MF), como peça 74, à diligência efetuada àquele órgão à peça 73, bem como informações adicionais prestadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES para subsídio ao assunto (Of. AD/DEADE1 n. 1/2018, às peças 77-81, com juntada do respectivo Modelo de Avaliação Econômico-Financeira por upload acessível em “Itens não digitalizáveis” na peça 77).
2.	Em consequência, proponho, conforme previamente acordado entre os titulares das Coordenações-Gerais de Controle Externo das Unidades nos Estados (Coestados) e de Infraestrutura (Coinfra), Secretaria de Fiscalização de Infraetrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação) e esta Secretaria de Controle Externo, que os autos sejam tramitados à SeinfraRodoviaAviação, com a correspondente alteração da responsabilidade técnica para aquela unidade, com vistas à continuidade à instrução dos autos nos temos determinados em Despacho pelo Relator. 

8.	Na sequência, juntou-se à peça 86 instrução elaborada por auditor da SeinfraRodoviaAviação, abaixo reproduzida, no que pertinente:

EXAME TÉCNICO DA SEINFRARODOVIAAVIAÇÃO
5.	Apesar do despacho do Relator ter se limitado à questão afeta ao marco jurídico-regulatório do serviço a ser concedido, este exame técnico da SeinfraRodoviaAviação irá abordar também, nessa oportunidade, todos os pontos propostos originalmente pela Secex-RJ, uma vez que há manifestação complementar sobre as propostas inicialmente formuladas por aquela unidade técnica (peças 71 e 72).
Modelo jurídico regulatório proposto na documentação encaminhada no primeiro estágio e medidas planejadas e/ou efetivamente adotadas pelo Ministério da Fazenda para a adequada regulação do serviço público a ser concedido
Manifestação da Seae/MF
6.	Em síntese, a Seae/MF sustenta que já existe amparo jurídico para a regulação e regulamentação do serviço público de loteria instantânea (art. 41, inciso IX, alínea “f”, da Lei 13.502/2017 e arts. 41, inciso VI e 43, inciso I, do Decreto 9.003/2017) e que seu quadro funcional, composto por dezessete profissionais, está adequado para o exercício das competências regulatórias afetas à operação da Lotex (peça 74, p. 2).
7.	Além disso, informou que as medidas indicadas para operacionalização da Lotex estão contempladas em minuta de decreto regulamentador, já em análise na PGFN, e que a edição desse decreto ocorrerá previamente à publicação do edital, como sugerido pelo TCU.
Análise da SeinfraRodoviaAviação
8.	O marco jurídico-regulatório foi objeto de exame inicial pela Secex-RJ que tratou da questão considerando o Relatório “Desenho Marco Jurídico Regulatório” produzido pelo Serviço B (peça 47) e concluiu, na visão geral do objeto fiscalizado, pela “ausência de marco regulatório” (peça 60, p. 6).
9.	Sobre o assunto a SeinfraRodoviaAviação não se pronunciou anteriormente (peça 67), porque entende que o marco regulatório para o serviço já existe. Tanto é que, nesse sentido, a própria Secex-RJ admite implicitamente sua existência quando recomendou mudanças editalícias decorrentes de o estudo estar “em desacordo com o novo marco regulatório” (item c.3 da proposta de encaminhamento à peça 60). Por isso, não foram feitas proposições específicas em relação a este tópico por esta unidade.
10.	Aliás, convém observar que o fato da instrução inicial ter mencionado a “ausência de marco regulatório” (peça 60, p. 6) na parte que cuida da visão geral do objeto pode tratar-se de um mero lapso. Isso porque a instrução da Secex-RJ foi produzida em 27/11/2017, data esta em que já estavam vigentes as normas suscitadas pela Seae/MF, editadas respectivamente em novembro (lei) e março (decreto) de 2017. Ocorre que isso possivelmente se deu porque, à época do início da instrução, a informação considerada era a do Produto 2 – Análise do Marco Jurídico-Regulatório (peça 47), esta datada de 10/4/2017, menos de um mês após a edição do decreto, enviada por um ofício datado de 18/8/2017.
11.	Assim, reafirma-se o entendimento de que o marco regulatório para o serviço já existe. Quanto à suficiência de servidores para tratamento da matéria no âmbito da Seae/MF, entende-se que que a regulação da Lotex não constitui atividade estranha àquele órgão, tendo em conta que atividades similares já são desenvolvidas em outras modalidades lotéricas já existentes.
12.	Por fim, a Seae/MF também já assumiu compromisso de implementar as medidas contidas na minuta de decreto regulamentador do serviço público a ser concedido previamente ao Edital, conforme sugerido no pronunciamento da Dilog-RJ (peça 61), o que está em consonância com a jurisprudência desta Corte de implementar previamente à concessão do serviço as premissas sob as quais este se baseia (e.g. Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário, item 9.2.1) – não havendo reparos a fazer nesse ponto.
Recomendação “c.1” da Secex-RJ: “incluir cláusula no edital impedindo a participação no certame de ocupante de cargo efetivo ou emprego na Caixa Econômica Federal (CEF) nos últimos 180 dias anteriores à data da publicação do edital, a exemplo da limitação imposta pelo item 5.3, IV, da minuta de edital a ocupante de cargo efetivo ou emprego no Ministério da Fazenda, na SEAE e/ou no BNDES”
Manifestação da Seae/MF
13.	O órgão entende que que é procedente a recomendação feita pelo TCU e que esta está alinhada à posição exarada na Nota Técnica SEI 5/2018/COGPS/SUFIL/SEAE-MF (peça 74, p.17-24), a qual contém todas as manifestações da Seae/MF acerca da participação da Caixa Econômica Federal (CEF) no certame licitatório da concessão da Lotex.
Análise da SeinfraRodoviaAviação
14.	Anteriormente a SeinfraRodoviaAviação já havia se posicionado pela necessidade de recomendar à Seae/MF estudar de maneira mais aprofundada os impactos concorrenciais decorrentes da participação da CEF no certame (peça 67, p. 3), antes de dirigir àquele órgão a proposta de “dar ciência” efetuada no item “d.4” da instrução inicial (peça 60, p. 39). A Nota Técnica SEI 5/2018/COGPS/SUFIL/SEAE-MF atendeu a tal recomendação da SeinfraRodoviaAviação e avaliou não apenas a participação da CEF como empresa, mas também a de seus funcionários no certame.
15.	No caso em questão, a Seae/MF concluiu, após avaliar as ponderações da SeinfraRodoviaAviação à peça 67, que no caso do mercado lotérico, os produtos possuem substitutibilidade entre as modalidades lotéricas, o que, aliado à informação de que o aprofundamento no estudo do impacto concorrencial identificou que em determinados assuntos não foi dada ampla divulgação aos agentes de mercado – mais especificamente em relação aos resultados do Serviço A – autoriza concluir pela adequação da medida tomada.
16.	Portanto, tendo em vista que o assunto já contou com a anuência da própria Seae/MF, esta unidade técnica considera desnecessário manter a recomendação proposta pela Secex-RJ.
Recomendação “c.2” da Secex-RJ: “considerar o cenário base na planilha de fluxo de caixa, em substituição ao cenário sem lotéricas, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da Lotex”
Manifestação da Seae/MF
17.	A Seae/MF entende que considerar a utilização das redes lotéricas no cenário escolhido exigiria refletir, na modelagem, a relação do operador da LOTEX com a CEF e as premissas que baseiam essa relação, as quais são desconhecidas e que, sendo assim, não se pode prever os termos dessa negociação, não sendo prudente considerar as lotéricas no cenário escolhido (peça 74, p. 4).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
18.	Se por um lado a utilização das lotéricas autorizadas pela CEF como ponto de venda otimiza a curva de maturidade do produto, ou seja, incrementa o número de agentes operando o produto logo nos primeiros anos da concessão, por outro lado uma maior velocidade de distribuição no produto lotérico fica associada também, em contrapartida, a uma carga maior de custos associados de comissões (peça 80, p. 33).
19.	Tendo em vista o edital não ter restringido os pontos de vendas em que o produto lotérico irá operar e que a diferença do valor do negócio quando confrontados o cenário base (peça 80, p. 32) e o cenário sem lotéricas (peça 80, p. 34) é da ordem de 2% em relação ao primeiro, bem como levando em conta o ponto de vista suscitado pela Seae/MF, entende-se pela supressão da recomendação proposta inicialmente pela Secex-RJ.
Recomendação “c.3” da Secex-RJ: “incluir cláusulas no edital regulando a eventual participação de loterias estaduais no certame, eis que, apesar de estarem em funcionamento, tais loterias são consideradas nos estudos como estando em desacordo com o novo marco regulatório”
Manifestação da Seae/MF
20.	O órgão entende que a regulação de eventual participação de loterias estaduais no certame da Lotex pode trazer restrição competitiva excessiva e acarretar entraves a esse certame (peça 74, p. 4-5).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
21.	Atualmente não existe vedação legal à participação de loterias estaduais no futuro certame, desde que o objeto social dessas empresas seja compatível com a natureza do negócio jurídico a ser celebrado, levando em conta que a Lei 8.666/1993 não veda, em regra, essa participação.
22.	A proposta de recomendação da Secex-RJ foi bastante válida inicialmente para provocar a Seae/MF a se manifestar sobre o assunto. Entretanto, entende-se que ficou caracterizada a possibilidade, em regra, de ampla participação das loterias estaduais, sem prejuízo da regulação posterior a ser editada pela Seae/MF e da competência do Cade. Sendo assim, não se vislumbra prejuízo em suprimir a proposta originalmente formulada pela Secex-RJ considerando que ela já cumpriu seu papel no processo.
Recomendação “c.4” da Secex-RJ: “desconsiderar o fator concorrência com loterias estaduais na planilha de fluxo de caixa, eis que, apesar de estarem em funcionamento, tais loterias são consideradas nos estudos como estando em desacordo com o novo marco regulatório, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex”
Manifestação da Seae/MF
23.	O órgão entende que não há como afastar o cenário concorrencial das loterias estaduais em face das decisões do Poder Judiciário que vêm sendo tomadas, as quais propiciam o alongamento de operações lotéricas ilegais, o que pode fragilizar o plano de negócios de referência (peça 74, p. 5).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
24.	O próprio relatório do Serviço B pontua preocupação com a questão concorrencial, conforme se vê a seguir (peça 79, p. 7):
Apesar de constatada a ilegalidade da exploração de serviços de Loteria Instantânea por Loterias Estaduais, não há como assegurar que novos produtos não possam vir a ser explorados por Estados que já possuem algum tipo de autorização de exploração de serviços de loteria, impacto este que pode ser material no potencial financeiro da operação da LOTEX; (grifo nosso)
25.	Não se pode ignorar, portanto, a concorrência das loterias estaduais na estruturação desse projeto. Nesse sentido, foi criado um fator de concorrência com loterias estaduais com o seguinte racional (peça 80, p. 23):
• Para quando o valor de receita da concorrência é maior que a arrecadação do estado, será considerado 50% da arrecadação calculada (por exemplo: no caso da arrecadação do Rio de Janeiro alcançar R$ 5 milhões, está abaixo da concorrência, portanto é considerado 50% dos R$ 5 milhões); e
• Para os casos em que a arrecadação do período naqueles estados é maior, será desconsiderado 50% do valor da concorrência do valor total da arrecadação (Exemplo: quando a arrecadação do Rio de Janeiro alcançar R$ 7 milhões, está acima da concorrência, portanto será diminuída em 50% dos R$ 6,83 milhões da concorrência).
                 Tabela 5: Fator de concorrência com loterias estaduais
Estado	Valor	
Rio de Janeiro (R$ milhões)	6,83	
Minas Gerais (R$ milhões)	1,0	
Piauí (R$ milhões)	0,17	

26.	Foi também implementado na planilha de modelagem econômico-financeira um controle que permite comparar o resultado da outorga com ou sem esse fator de concorrência (peça 77, item não digitalizável “Cópia do Modelo Lotex_12_01_2018.xlsm”).
27.	Ao realizar os testes na referida planilha retirando o fator de concorrência, obtém-se um valor de outorga apenas cerca de 1,8% maior. No caso, apenas as loterias dos Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Piauí influenciaram no cálculo.
28.	Apesar de haver precedentes no TCU no sentido de não aceitar o recebimento de estudos com premissas desprovidas de amparo legal ou regulamentar (Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário), este não é um caso de sua aplicação. Mesmo tendo sido o fator de concorrência arbitrado, nesse caso, não há nos relatórios maior suporte de informações para que fosse feita de outra maneira a estimativa do impacto concorrencial. Ademais, houve demonstração inequívoca no relatório da análise do marco jurídico sobre o impacto material do contencioso jurídico nos Tribunais que permite a concorrência ilegal, além daquela já permitida nos termos legais (limitada a determinadas séries e número de emissões).
29.	Considera-se, assim, ser pertinente a manutenção do fator de concorrência arbitrado de acordo com o julgamento profissional dos consultores, propondo-se suprimir a recomendação originalmente proposta pela Secex-RJ.
Recomendação “c.5” da Secex-RJ: “ajustar o percentual estável da arrecadação para o canal de venda on line diante da expectativa de crescimento do uso de canais de compra virtuais e do consumo das gerações que se inserirão no perfil de população alvo da Lotex ao longo do prazo de concessão, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex”
Manifestação da Seae/MF
30.	O órgão entende não ser prudente ajustar o percentual estável previsto para a arrecadação online dado que não há parâmetros para quantificar como se dará esse avanço (peça 74, p. 6).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
31.	A arrecadação de vendas online foi definida como uma porcentagem da arrecadação total em canais tradicionais, sendo fixa até o final do período (peça 80, p. 23). De acordo com simulações realizadas por esta unidade técnica, esta variável mostrou significância no valor da outorga no cenário sem lotéricas, aumentando em cerca de 12,5% o resultado quando considerado o ramp up da média de três países selecionados (9,37%) ao invés do valor fixo imaginado para o plano de negócios (4,05%).
32.	Os 9,37% utilizados foram obtidos por média aritmética simples da média das operações da loteria instantânea La Française de Jeux - França (5%), da Santa Casa de Misericórdia de Lisboa - Portugal (3,1%) e da National Lottery Camelot - Reino Unido (20%) (peça 77, item não digitalizável “Cópia do Modelo Lotex_12_01_2018.xlsm”, planilha “1.2 Fixed assumptions”, célula F562).
33.	Apesar da diferença significativa nos valores de outorga nos dois cenários testados, é razoável entender que, no caso da média mais elevada (9,37%), trata-se de amostra relativamente pequena se a intenção for extrapolá-la para todo o período de concessão, quando se leva em conta a característica complementar do produto vendido online em relação aos canais tradicionais. Nesse caso, mostra-se mais prudente a manutenção do percentual fixo, até porque há carência de maiores dados para concluir de modo diferente.
Recomendação “c.6” da Secex-RJ: “abster-se de incluir no fluxo de caixa a despesa com pessoal para o monitoramento contábil/fiscal, em razão da ausência de previsão legal para que a Lotex seja substituta tributária no recolhimento do ISS da cadeia produtiva, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex”
Manifestação da Seae/MF
34.	A recomendação do TCU já se encontra atendida com a análise de sensibilizada realizada (peça 74, p. 6).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
35.	Nesse caso, a proposta de recomendação da Secex-RJ foi pertinente e já foi implementada, devendo ser acolhida.
Recomendação “c.7” da Secex-RJ: “atualizar a premissa econômica relativa à taxa Selic média utilizada no cálculo do custo de capital de terceiros, incorporando os valores mais recentes, de modo a capturar a tendência atual de queda dessa taxa, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex”
Manifestação da Seae/MF
36.	O órgão coaduna com o entendimento proferido pela SeinfraRodoviaAviação (peça 74, p. 6-7).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
37.	Esta unidade técnica mantém o seu entendimento anterior em relação ao tema (peça 67, p. 3-5), sugerindo que não seja efetivada a proposta originalmente formulada pela Secex-RJ.
Recomendação “c.8” da Secex-RJ: “ajustar a participação de capital de terceiros na planilha de fluxo de caixa para aproximá-lo da estrutura média de capital praticado pelas empresas lotéricas comparáveis no cenário internacional, bem como para refletir o incentivo à permanência da alavancagem em face da dedutibilidade dos juros pagos, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex”
Manifestação da Seae/MF
38.	A Seae/MF entende que é possível a redução do capital com o fluxo de caixa gerado alterando a relação debt/equity, e, desse modo, foi inserida uma regra no modelo pela qual o concessionário sempre faz a redução do capital da companhia no limite do seu caixa disponível no período, o que acarretou aumento de R$ 5 milhões no valor da outorga (peça 74, p. 7-8).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
39.	Concorda-se com a proposta formulada pela Secex-RJ, a qual não apenas foi pertinente ao objeto auditado, como gerou benefício efetivo à concessão consubstanciado no aumento do valor mínimo da outorga. Em uma análise preliminar, não foram constatadas falhas na abordagem da Seae/MF para implementar a recomendação.
Recomendação “c.9” da Secex-RJ: “revisar a utilização da fórmula de cálculo do incremento mensal dos pontos de venda alvo e da taxa de penetração na maturidade entre o 59º e 60º mês, eis que o crescimento contínuo projetado, que deveria acontecer por 5 anos (de jan. 2018 a dez. 2022), foi interrompido em novembro de 2022 (59º mês) pela ausência de um sinal de igual na fórmula do marcador, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga da concessão da Lotex”
Manifestação da Seae/MF
40.	Após confirmação da ausência de sinal de igual nas fórmulas, foram realizadas as devidas correções no modelo econômico-financeiro, reduzindo a outorga em aproximadamente R$ 3 milhões (peça 74, p. 8).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
41.	Este ponto não foi objeto de discussão de análises anteriores desta unidade técnica. Concorda-se com o encaminhamento proposto pela Secex-RJ, o qual já foi implementado pela Seae/MF. Os novos documentos trazidos ao Tribunal também já refletem as alterações realizadas nos estudos.
Recomendação “c.10” da Secex-RJ: “inserir cláusula no contrato de concessão prevendo a possibilidade de que eventual autorização do Ministério da Fazenda para redução do capital social da concessionária poderá ensejar reequilíbrio econômico-financeiro em favor do poder concedente na hipótese de que disso resulte redução do custo médio de capital da concessionária”
Manifestação da Seae/MF
42.	O órgão coaduna com o entendimento proferido pela SeinfraRodoviaAviação (peça 74, p. 8-9).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
43.	Esta unidade técnica mantém o seu entendimento anterior em relação ao tema (peça 67, p. 1-3), sugerindo que não seja efetivada a proposta originalmente formulada pela Secex-RJ.
Proposta de ciência “d.1” da Secex-RJ: “não se verificou previsão na minuta do edital para o caso de ocorrer empate entre propostas econômicas escritas iguais apresentadas por mais de um licitante”
Manifestação da Seae/MF
44.	O órgão entende que os critérios de desempate a serem adotados são aqueles previstos no art. 3º, § 2º, e no art. 45, § 2º, da Lei 8.666/93, que tratam do desempate por ordem de preferência e por sorteio, respectivamente, e que esses critérios são aplicáveis independentemente de previsão editalícia, eis que sua imposição decorre da própria disposição legal (peça 74, p. 10).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
45.	O fundamento invocado pela Secex-RJ para fundamentar a proposta de “dar ciência” foi a existência de precedente sobre o tema no Acórdão 3.697/2013-TCU-Plenário. Examinando atentamente aquele julgado, foi exarada uma determinação para reforma do edital porque na minuta de edital colocada em audiência pública só havia critério de desempate para o caso de a disputa envolver proponente brasileira e estrangeira.
46.	O critério de julgamento é item obrigatório do edital, por força expressa do art. 40, inciso VII, da Lei 8.666/1993, e, nesse conceito, inclui-se a condição de desempate (art. 45, caput, e § 3º da Lei 8.666/1993).
47.	Nesse sentido, foi pertinente o encaminhamento proposto pela Secex-RJ, inclusive porque, nos termos do art. 4º da Portaria-Segecex 13/2011, que disciplina a proposição de determinações pelas unidades técnicas, esta falha identificada pode ser considerada de natureza formal, e não foi objeto de proposta de aplicação de multa nem de determinação.
48.	Portanto, deve ser mantida a proposta originalmente sugerida pela unidade carioca.
Proposta de ciência “d.2” da Secex-RJ: “a prorrogação do prazo de concessão em razão de reequilíbrio econômico-financeiro requer também expressa autorização no instrumento convocatório”
Manifestação da Seae/MF
49.	A Seae/MF entende que a previsão constante da minuta de contrato, no que tange à prorrogação do prazo contratual em decorrência de recomposição de reequilíbrio econômico-financeiro, já atende ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (peça 74, p. 10).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
50.	Entende-se que assiste razão o entendimento da Seae/MF, tendo em vista que foi demonstrado que o precedente invocado para realizar a proposta de “dar ciência” (Acórdão 738/2017-TCU-Plenário) difere do presente caso, porque na presente concessão o mecanismo de prorrogação já está previsto na minuta contratual.
51.	Portanto, opina-se pela retirada da proposta formulada pela Secex-RJ.
Proposta de ciência “d.3” da Secex-RJ: “a exigência, como requisito de qualificação econômica, de patrimônio líquido mínimo concomitante com a apresentação de garantia de proposta, ainda que a prestação de garantia seja exigida como requisito autônomo de habilitação, poderá se configurar como indevida e prejudicar o caráter competitivo da licitação”
Manifestação da Seae/MF
52.	O órgão entende que, considerando que a minuta de edital limitou a comprovação de patrimônio líquido em patamar que atende ao percentual previsto na legislação, não se verifica restrição à competitividade (peça 74, p. 10-13).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
53.	Assiste razão à Seae/MF, com base no precedente do Acórdão 2.573/2012-TCU-Plenário por ela suscitado. Além disso a previsão de exigência simultânea de garantia de proposta e de patrimônio líquido mínimo foi prevista em diversos editais de rodovias licitados pela ANTT (EDITAL Nº 003/2013 – BR-163/MT; EDITAL Nº 004/2013 – BR-060/153/262/DF/GO/MG; EDITAL Nº 005/2013 – BR-163/MS; EDITAL Nº 001/2013 – BR-050/GO/MG e BR-262/ES/MG; EDITAL Nº 001/2014 – BR-153/TO/GO; EDITAL Nº 006/2013 –BR-040/DF/GO/MG).
54.	Também já foram licitados pela Anac diversos editais de aeroportos com a exigência cumulativa de garantia de proposta e capital mínimo (e.g. Leilão nº 01/2016 e Leilão nº 01/2013) sem que esse fato tenha sido reputado pelo TCU como ilegal.
55.	Dessa forma, sugere-se a supressão da proposta anteriormente formulada pela Secex-RJ
Proposta de ciência “d.4” da Secex-RJ: “a participação da Caixa Econômica Federal (CEF) no certame pode representar quebra da isonomia e de igualdade de condições entre licitantes em razão das informações que o banco detém sobre o processo de desestatização”
Manifestação da Seae/MF
56.	 A Seae/MF entende que, prudencialmente, para mitigar o risco de inviabilidade, de ausência de competitividade ou de questionamento judicial que impeça o prosseguimento do certame da LOTEX, deverá ser previsto no edital de concessão da LOTEX mecanismo que vede a participação da Caixa Econômica Federal como integrante de consórcio licitante na concessão desse serviço público (peça 74, p. 13).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
57.	Esta unidade técnica, na primeira oportunidade que teve de analisar tal proposta, opinou pela substituição da proposta de “dar ciência” por recomendação no sentido de que a Seae/MF estudasse de maneira mais aprofundada os impactos concorrenciais decorrentes da participação da CEF no certame.
58.	Esses estudos foram realizados pelo órgão e estão contidos na Nota Técnica SEI 5/2018/COGPS/SUFIL/SEAE-MF (peça 74, p.17-24), a qual contém todas as manifestações da Seae/MF acerca da participação da Caixa Econômica Federal (CEF) no certame licitatório da concessão da Lotex, e concluiu pela vedação da participação da CEF no certame.
59.	Dessa forma a proposta originalmente formulada pela Secex-RJ foi pertinente ao objeto auditado e alcançou o seu objetivo, tendo em vista que já foi restrita a participação da CEF na licitação. Dessa forma, não há prejuízo agora para a sua supressão.
Recomendação da Subunidade Dilog-RJ: “avaliem a conveniência e oportunidade de, previamente ao edital da futura concessão, editar todas as providências normativas apontadas pelo Serviço “B” julgadas necessárias e suficientes à segurança jurídico-econômica do processo, após à modelagem final da concessão” (peça 61)
Manifestação da Seae/MF
60.	A Seae/MF entende que as providências recomendadas estão consubstanciadas nos seguintes atos normativos: (i) decreto regulamentador do serviço público de Lotex; (ii) alteração do § 5º do art. 28 da Lei 13.155/2015; e (iii) alteração da Circular CEF 745/2017 (peça 74, p. 13-14).
61.	Em relação ao primeiro normativo supracitado foi informado que a minuta do Decreto que prevê a regulamentação da LOTEX encontra-se em análise na PGFN e que, como recomendado pelo TCU, a edição desse decreto ocorrerá previamente à publicação do edital da referida concessão, de maneira a eliminar incertezas acerca do marco institucional desse serviço público.
62.	Em relação ao segundo normativo supracitado, com o advento da Lei 13.262/2016, que afastou a centralidade da utilização de marca de entidades desportivas como elementos gráficos na Lotex, já foi flexibilizado o emprego de outros motes que incrementem a atratividade do produto, não havendo necessidade agora de instrumento legal que altere os termos da Lei 13.155/2015.
63.	Por fim, a Seae/MF entende que a Circular CEF 745/2017 perdeu o objeto, no que diz respeito à loteria instantânea, em razão de o marco institucional que permitia a operação dessa modalidade lotérica na CEF até meados de 2015 ter sido extinto com a revogação do Decreto 99.268/1990, por intermédio do Decreto 8.897/2016, editado a partir de ação para a adequação dos normativos legais atinentes a essa modalidade lotérica.
Análise da SeinfraRodoviaAviação
64.	As medidas indicadas apontadas pela Seae/MF estão em linha com a jurisprudência desta Corte de implementar previamente à concessão do serviço as premissas sob as quais este se baseia (e.g. Acórdão 3.232/2011-TCU-Plenário, item 9.2.1) – não havendo reparos a fazer nesse ponto.
65.	Dessa forma a proposta originalmente formulada pela Secex-RJ já alcançou o seu objetivo, não havendo prejuízo em suprimi-la neste momento.
Recomendação da Subunidade Dilog-RJ: “incluir previsão de parâmetros e metodologias a serem adotadas quanto ao cálculo do reequilíbrio contratual para as hipóteses elencadas na minuta do contrato de concessão, a fim de calcular compensação que anule os impactos financeiras positivos ou negativos do evento gerador do desequilíbrio” (peça 61)
Manifestação da Seae/MF
66.	De acordo com o órgão será utilizada a metodologia de Fluxo de Caixa Marginal para cálculo do reequilíbrio, e será incorporada na minuta do contrato de concessão uma fórmula paramétrica para cálculo da taxa de desconto que será utilizada para descontar os fluxos referidos acima (peça 74, p. 14-15).
Análise da SeinfraRodoviaAviação
67.	A metodologia utilizada está em linha com a já utilizada em outros processos recentes de concessões e PPPs. Com relação à taxa de desconto a ser utilizada, não ficou evidenciada incompatibilidade na utilização da taxa Selic como indexador, mantendo-se o mesmo patamar da taxa de desconto adotada no modelo. 
68.	Assim, não se vislumbra necessidade de manter a recomendação proposta anteriormente. 

CONCLUSÃO
69.	Foram examinados nesta oportunidade os documentos encaminhados pela Seae/MF como resposta à questão afeta ao marco jurídico-regulatório do serviço a ser concedido, buscando esclarecer “a adequação da estrutura do referido ministério para exercer as competências regulatórias afetas ao serviço a ser concedido, bem como das normas já existentes, das medidas planejadas e dos recursos direcionados para tanto”.
70.	A análise permitiu reafirmar o entendimento de que o marco regulatório para o serviço já existe. Entende-se também pela suficiência de servidores para tratamento da matéria no âmbito da Seae/MF, pois a regulação da Lotex não constitui atividade estranha àquele órgão, tendo em conta que atividades similares já são desenvolvidas em outras modalidades lotéricas já existentes. Por fim, tendo em vista compromisso assumido pela Seae/MF de implementar as medidas contidas na minuta de decreto regulamentador do serviço público a ser concedido previamente ao Edital, não se vislumbra medida a ser tomada por este Tribunal em relação ao assunto.
71.	Este exame técnico abordou também os pontos propostos originalmente pela Secex-RJ às alíneas “c” e “d” da peça 60, complementadas pelo despacho à peça 61, uma vez que houve manifestação complementar da Seae/MF sobre essas propostas, inicialmente formuladas por aquela unidade técnica.
72.	Verificou-se que houve anuência do ministério ou que já foram tomadas medidas para implementação em relação às recomendações c.1, c.6, c.8, c.9 e c.11. Assim, não há necessidade de expedi-las.
73.	Quanto às demais recomendações, c.2, c.3, c.4, c.5, c.7, c.10 e complementar da Dilog-RJ (recomendação ao Ministério da Fazenda e à Casa Civil da Presidência da República), a análise das respostas apresentadas permitiu concluir pela desnecessidade de sua expedição.
74.	Por fim, quanto às propostas de ciência alvitradas à Seae/MF, considera-se oportuno manter a referente ao item d.1. Quanto às demais, opina-se pela sua não propositura, por ter sido anuída (d.4) ou por terem sido consideradas não necessárias (d.2 e d.3), haja vista as ponderações emanadas por aquela secretaria econômica. 

PROPOSTA DE ENCAMINHAMNETO
Circunscrevendo a presente proposta às alíneas “c” e “d” da proposta de encaminhamento à peça 60, p. 37-39, complementadas pelo despacho à peça 61, submetem-se os autos à consideração superior, propondo encaminhá-los ao Gabinete do Relator, Exmo. Sr. Ministro Aroldo Cedraz, no sentido de dar ciência à Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do Ministério da Fazenda de que não se verificou previsão na minuta do edital para o caso de ocorrer empate entre propostas econômicas escritas iguais apresentadas por mais de um licitante, conforme já decidido no item 9.2.1 do Acórdão 3.697/2013-TCU- Plenário, rel. Ministro Walton Alencar.

9.	Em derradeiro despacho à peça 87, manifestou-se o dirigente da SeinfraRodoviaAviação:

Ressalto, em primeiro lugar, que esta unidade técnica atuou no processo, em dezembro de 2017, tendo em vista possuir, em seus quadros, auditor federal de controle externo com experiência no assunto, movimentado da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração (SeinfraCOM), conforme abordado pelos titulares da Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura (Coinfra) e da Coordenação-Geral de Controle das Unidades nos Estados (Coestados) à peça 63.
Nesta oportunidade, a SeinfraRodoviaAviação foi novamente solicitada a contribuir para o deslinde da questão, considerando a urgência requerida para o caso e em homenagem à gestão de competências.
Entretanto, considero que a atuação, nos dois momentos, caracterizou-se como extraordinária, à luz do previsto no art. 41, inciso XI, da Resolução-TCU nº 284, de 30/12/2016.
Ademais, não se enquadra nas competências desta secretaria atuar, de forma corriqueira, em processos de desestatização da natureza do que ora se avalia nestes autos, conforme exsurge da leitura do art. 30, incisos I e II da Portaria-Segecex nº 5, de 7/3/2017.
Assim sendo, procedo à alteração da responsabilidade técnica do presente processo, retornando-a à Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro (Secex-RJ).
Em segundo lugar, observo que, após findada a instrução, foi acostada aos autos a peça 85, enviada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). De maneira sucinta, o expediente reencaminha os anexos 3 e 4 da peça 78, agora com as correções e ajustes constantes do ofício que havia sido encaminhado pela Seae/MF (peça 74) em resposta à diligência efetuada pela Secex-RJ. Ao fim, o documento observa que se trata de “mera substituição de arquivos, permanecendo válidas todas as justificativas expostas pela SEAE-MF”. 
Dessa maneira, ainda que não analisadas as alterações citadas, não haveria reparos a fazer nas conclusões obtidas pela instrução precedente. A princípio, as modificações estariam de acordo com as respostas enviadas anteriormente pelo Ministério da Fazenda, que foram objeto da análise do auditor instrutor. 
Feitas as colocações acima e estando de acordo com a peça elaborada pelo AUFC André Luiz de Albuquerque Farias, encaminho os autos ao Gabinete do Relator, Exmo. Sr. Ministro Aroldo Cedraz.

	É o Relatório.

VOTO
	Conforme consignado no relatório precedente, este processo de desestatização cuida do acompanhamento da outorga de concessão do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), conhecida popularmente como “Raspadinha”, instituído pela Lei 13.155/2016 e incluído no Programa Nacional de Desestatização (PND) por meio do Decreto 9.155/2017.
2.	No âmbito desta Corte de Contas, a matéria está disciplinada pela Instrução Normativa TCU 27/1998, que dispõe sobre o acompanhamento concomitante dos processos de outorga de concessão de serviços públicos, realizado em quatro estágios, por meio de análise da documentação remetida pelo Poder Concedente.
3.	Aprecia-se, nessa oportunidade, o primeiro estágio de desestatização, que engloba os estudos de viabilidade técnica e econômica utilizados na modelagem e na precificação do serviço a ser concedido.
4.	A versão definitiva dos estudos de avaliação econômico-financeira e da planilha de fluxo de caixa, consolidada após reuniões técnicas preliminares entre o BNDES, que atua como gestor da desestatização, e a Secex-RJ, aponta para um prazo de concessão de 15 anos e valor mínimo de outorga de R$ 546 milhões.
5.	Inicialmente, cumpre esclarecer que a escolha da unidade técnica responsável por conduzir a instrução processual não cabe ao Relator. A atribuição de competências e a definição de clientela a cada unidade é atribuição do Secretário-Geral de Controle Externo, nos termos do art. 97, inciso II, da Resolução-TCU 284/2016, e que hoje se encontra regulamentada pela Portaria-Segecex 5/2017. Estando este processo em pauta para julgamento, recebi o Memorando-Segecex 19/2018, no qual o Secretário-Geral de Controle Externo informa que a unidade técnica responsável pela instrução do processo será, doravante, a SecexFazenda, contando, caso necessário, com alocação na referida unidade de servidores que detenham conhecimento e experiência em processos similares.
6.	Quanto aos exames realizados pelas unidades que atuaram até o momento, entendo por sua adequação, acolhendo-os como minhas razões de decidir, sem prejuízo das considerações adicionais que passo a tecer.
II
7.	Importa, primeiramente, ressaltar o caráter inovador da concessão ora em apreço, bem como da regulação estatal sobre o serviço, ante o monopólio até hoje exercido pela Caixa Econômica Federal sobre a exploração de loterias. 
8.	Nos termos do art. 22, inciso XX, da Constituição Federal, insere-se no rol de competências privativas da União legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, o que inclui as loterias, conforme assentado pelo Pretório Excelso no Enunciado de Súmula Vinculante n. 2: “É inconstitucional a lei ou ato normativo Estadual ou Distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias”. Aliás, esse entendimento do STF decorre de diversas decisões que consideraram inconstitucional a criação de loterias estaduais, inclusive na modalidade instantânea, a exemplo das ADI 2847/DF (rel. Min Carlos Velloso), 2995/PE (rel. Min Celso de Mello) e 3147/PI (rel. Min Carlos Britto). Restam ainda pendentes de julgamento na Suprema Corte as ADPF 455 (rel. Min Luiz Fux), 492 (rel. Min Gilmar Mendes) e 493 (rel. Min Gilmar Mendes), em que os arguentes suscitam suposta inconstitucionalidade na vedação à exploração de atividades lotéricas por Estados-membros, a despeito da explícita consolidação jurisprudencial, de caráter vinculante, já emanada por aquela Corte Constitucional, e à qual manifesto, desde já, minha integral concordância. 
9.	O referido dispositivo constitucional encontra regulamentação geral no Decreto-Lei 204, de 27/2/1967. No art. 1º da norma, resta assentado que a exploração de loteria constitui serviço público exclusivo da União e insuscetível de concessão. Já o art. 2º atribui à Caixa Econômica Federal a execução dos serviços relacionados à Loteria Federal, obedecidas as normas e determinações afetas à atividade, expedidas pelo órgão regulador competente.
10.	Pontuo, nessa assentada, que o art. 28 da Lei 13.155, de 4/8/2015, ao tempo em que autorizou a instituição da Loteria Instantânea Exclusiva, determinou ainda que referida modalidade poderá ser executada diretamente pela Caixa Econômica Federal ou, indiretamente, mediante concessão. Ante a decisão do Poder Executivo Federal em incluir a Lotex no Programa Nacional de Desestatização – PND e promover a concessão do serviço, consubstanciada no art. 1º do Decreto 9.155, de 11/9/2017, opera-se verdadeira abertura da exploração de uma modalidade de loteria a particulares.
11.	É precisamente esse o motivo que me levou a solicitar, conforme despacho anteriormente proferido nestes autos, que a unidade instrutiva se manifestasse sobre o risco de fragilidade do desenho do marco regulatório de um serviço público hoje inexistente – a loteria instantânea – e que será concedido à iniciativa privada em caráter monopolista – eis que a delegação se dará com caráter de exclusividade, concorrendo apenas com as demais modalidades de loteria operadas pela Caixa Econômica Federal. Ressaltei, naquele momento, “o elevado risco de prejuízo ao Poder Concedente na hipótese de mora na implantação de mecanismos eficazes de regulamentação e fiscalização técnica e econômico-financeira, seja pela má-qualidade do serviço, seja pelo desrespeito a direitos dos usuários, seja pela evasão de receitas a serem direcionadas”.
12.	Ademais, não se pode descartar a possibilidade de que a União, futuramente, resolva ampliar o modelo de concessão às demais modalidades de concursos de prognósticos e, eventualmente, a outros jogos de azar que venham a ser permitidos no país. Nesse sentido, sobressai a relevância do desenho do marco regulatório para exploração de loterias, o qual influi não apenas no edital e na minuta de contrato dessa concessão, cuja análise será promovida no segundo estágio da presente desestatização, mas também poderia trazer impacto na própria modelagem econômico-financeira ora fiscalizada, caso, por exemplo, seja instituída taxa de fiscalização do serviço, algo comezinho em concessões de serviço público. 
13.	A unidade instrutiva limitou-se, na derradeira instrução, a afirmar que “o marco regulatório do serviço já existe” e que “a regulação da Lotex não constitui atividade estranha àquele órgão, tendo em conta que atividades similares já são desenvolvidas em outras modalidades lotéricas já existentes”. Não foram examinados os riscos levantados nem houve qualquer análise crítica sobre a distinção entre se regulamentar um serviço explorado por uma empresa pública federal e se regular a atuação de uma concessionária privada, com incentivos econômicos distintos.
14.	Verificou-se tão somente mera informação prestada pela Seae de que será publicado decreto regulamentador do serviço antes da publicação do edital. Considerando a etapa em que se encontra essa concessão, que impactos da futura regulação na concessão poderão ser corrigidos com os mecanismos típicos de reequilíbrio e que haverá novas oportunidades de manifestação nestes autos, aguardarei o encaminhamento da instrução de análise de segundo estágio, quando deverá ser dado cumprimento a meu despacho anterior, promovendo-se análise circunstanciada sobre o desenho do marco regulatório do serviço público de loteria instantânea, à luz dos riscos já apontados e que entendo ainda presentes.

III
15.	A primeira instrução reproduzida no relatório precedente, de lavra da Secex-RJ, aponta para a necessidade de que o Poder Concedente avalie a oportunidade e a conveniência de se incluir cláusula no edital que impeça a participação no leilão de “ocupante de cargo efetivo ou emprego na Caixa Econômica Federal (CEF) nos últimos 180 dias anteriores à publicação do edital”. 
16.	Tal proposta defluiu do fato de que premissas utilizadas na modelagem econômico-financeira foram baseadas em informações disponibilizadas pela CEF, Seae e BNDES e em informações públicas de mercado, e que a minuta de edital encaminhada nessa etapa processual prevê restrição à participação no certame para servidores ou empregados do Ministério da Fazenda, da Seae e do BNDES, nada sendo mencionado sobre a Caixa Econômica Federal. A unidade instrutiva apontou ainda que a participação da CEF pode representar quebra de isonomia e de igualdade de condições entre licitantes em razão das informações que detém sobre o processo de desestatização, bem como possível conflito de interesse, vez que a Lotex concorrerá diretamente com as demais loterias comercializadas por aquele banco público. Já a SeinfraRodoviaAviação entendeu pela necessidade de que fossem estudados os impactos concorrenciais afetos à participação da CEF no certame.
17.	Sobre a questão, manifestou-se a Seae no sentido de ter avaliado que, no mercado lotérico, os produtos possuem substitubilidade entre as modalidades lotéricas e que o aprofundamento do estudo de impacto concorrencial identificou que, em determinados assuntos, não foi dada ampla divulgação aos agentes de mercado. Por fim, entende a Seae que, a fim de mitigar o risco de inviabilidade, de ausência de competitividade ou de questionamento judicial que impeça o prosseguimento do certame, deverá ser previsto no edital mecanismo que vede a participação da Caixa Econômica Federal como integrante de consórcio licitante. 
18.	De fato, cabe ao Poder Concedente avaliar, sob os aspectos técnicos, econômicos e concorrenciais, a necessidade de imposição de limites à participação de potenciais interessados no certame, que devem estar embasados adequadamente, vez que implicam, a princípio, em redução de competitividade na licitação. 
19.	Há que se ponderar, todavia, o argumento de que a CEF teria informações privilegiadas sobre o certame, levantado pela unidade instrutiva, vez que não atuou como gestora da desestatização, tampouco participou da modelagem jurídica e econômico-financeira, ao menos do que deflui dos documentos acostados aos autos. O fato de explorar serviço similar, de ter dados de mercado obtidos de mão própria sobre o objeto da concessão ou mesmo de ter fornecido elementos de entrada para elaboração de estudos de viabilidade não configuram, por si só, informação privilegiada sobre a desestatização. 
20.	Aliás, o art. 31 do Lei 9.074, de 7/7/1995, é explícito em afirmar que “nas licitações para concessão e permissão de serviços públicos ou uso de bem público, os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos básico ou executivo podem participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obras ou serviços”, ou seja, a regra geral adotada no país é a de que quem elabora o estudo não se encontra automaticamente impedido de participar da licitação. Na mesma linha segue a disposição inserta no art. 18 do Decreto 8.428, de 2/4/2015, que regulamenta o Procedimento de Manifestação de Interesse: “Nas licitações para concessão e permissão de serviços públicos ou uso de bem público, os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos básico ou executivo podem participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obras ou serviços”.
21.	Entretanto, considerando que outros argumentos foram trazidos pela Seae para restringir a participação da Caixa no certame, com justificativas de caráter concorrencial sobre as quais não pesaram apontamentos quanto a inconsistências pela unidade técnica, concordo com a SeinfraRodoviaAviação no sentido de ser desnecessário proferir recomendações quanto a esse ponto, sem prejuízo de que eventual nova mudança de posição do Poder Concedente, fundada em estudos aprofundados, passe por escrutínio no exame de segundo estágio.
IV
22.	A instrução da Secex-RJ sugere ainda que sejam proferidas as seguintes recomendações ao Ministério da Fazenda:
22.1. considerar, na planilha de fluxo de caixa, a participação das casas lotéricas permissionárias da Caixa Econômica Federal como pontos de venda da Lotex, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga;
22.2. incluir cláusulas no edital regulando a eventual participação de loterias estaduais no certame, eis que, apesar de estarem em funcionamento, tais loterias são consideradas nos estudos como estando em desacordo com o marco regulatório;
22.3. desconsiderar o fator concorrência com loterias estaduais na planilha de fluxo de caixa, eis que, apesar de estarem em funcionamento, tais loterias são consideradas nos estudos como estando em desacordo com o novo marco regulatório, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga;
22.4. ajustar o percentual estável da arrecadação para o canal de venda on line diante da expectativa de crescimento do uso de canais de compra virtuais e do consumo das gerações que se inserirão no perfil de população alvo da Lotex ao longo do prazo de concessão, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga;
22.5. abster-se de incluir no fluxo de caixa a despesa com pessoal para o monitoramento contábil/fiscal, em razão da ausência de previsão legal para que a Lotex seja substituta tributária no recolhimento do ISS da cadeia produtiva, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga;
22.6. atualizar a premissa econômica relativa à taxa Selic média utilizada no cálculo do custo de capital de terceiros, incorporando os valores mais recentes, de modo a capturar a tendência atual de queda dessa taxa, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga;
22.7. ajustar a participação de capital de terceiros na planilha de fluxo de caixa para aproximá-lo da estrutura média de capital praticado pelas empresas lotéricas comparáveis no cenário internacional, bem como para refletir o incentivo à permanência da alavancagem em face da dedutibilidade dos juros pagos, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga;
22.8. revisar a utilização da fórmula de cálculo do incremento mensal dos pontos de venda alvo e da taxa de penetração na maturidade entre o 59º e 60º mês, eis que o crescimento contínuo projetado, que deveria acontecer por 5 anos (de jan. 2018 a dez. 2022), foi interrompido em novembro de 2022 (59º mês) pela ausência de um sinal de igual na fórmula do marcador, ajustando, em consequência, o valor mínimo da outorga;
22.9. inserir cláusula no contrato de concessão prevendo a possibilidade de que eventual autorização do Ministério da Fazenda para redução do capital social da concessionária poderá ensejar reequilíbrio econômico-financeiro em favor do poder concedente na hipótese de que disso resulte redução do custo médio de capital da concessionária;
22.10. incluir previsão de parâmetros e metodologias a serem adotadas quanto ao cálculo do reequilíbrio contratual para as hipóteses elencadas na minuta do contrato de concessão, a fim de calcular compensação que anule os impactos financeiras positivos ou negativos do evento gerador do desequilíbrio;
22.11. previamente ao edital da futura concessão, editar todas as providências normativas apontadas pelo Serviço “B” julgadas necessárias e suficientes à segurança jurídico-econômica do processo, após à modelagem final da concessão (recomendação também endereçada à Casa Civil da Presidência da República).
23.	A derradeira instrução da SeinfraRodoviaAviação aponta que, após a diligência promovida pela unidade técnica fluminense, manifestou-se a Seae no sentido de, desde já, acolher e tomar medidas para implementar as propostas de recomendação de que tratam os itens 22.5, 22.7, 22.8 e 22.10. Não se mostra necessária, portanto, manifestação desta Corte quanto às referidas propostas, eis que superadas no curso da instrução processual.
24.	No que se refere às propostas de recomendação reproduzidas nos itens 22.1, 22.2, 22.3, 22.4, 22.6 e 22.9, concordo com a avaliação da última unidade a atuar nestes autos quanto a sua desnecessidade, pelos motivos já expostos no relatório precedente. Divirjo, todavia, da posição da SeinfraRodoviaAviação no que se refere à suposta inutilidade da recomendação sugerida no item 22.11, eis que os elementos trazidos aos autos não me permitem firmar convicção quanto à suficiência e a adequação do marco regulatório vigente, no que se refere à prestação do serviço ora concedido, tal como já expus na seção II deste Voto.
25.	Demais disso, a SeinfraRodoviaAviação sugere acatar a proposta, formulada pela Secex-RJ, de que seja dada ciência ao Ministério da Fazenda “de que não se verificou previsão na minuta do edital para o caso de ocorrer empate entre propostas econômicas escritas iguais apresentadas por mais de um licitante, conforme já decidido no item 9.2.1 do Acórdão 3.697/2013-TCU- Plenário, rel. Ministro Walton Alencar”. Afasta, no entanto, as demais propostas de ciência, por se revelarem desnecessárias. Nesse ponto, o exame derradeiro da unidade especializada conta com minha integral anuência, sem prejuízo de ajustar a ciência alvitrada para que seja direcionada ao BNDES, por ser esse o gestor da desestatização.
26.	Por fim, concluo, em conformidade com os exames ora efetuados, que foram atendidos os requisitos formais do primeiro estágio desta desestatização pelo Poder Concedente e que, dentro do escopo em que incidiram as análises das unidades instrutivas, não foi observada irregularidade, impropriedade ou não-conformidade relevante que justifique a paralisação do referido processo licitatório, podendo-se dar prosseguimento aos demais estágios de outorga.

	Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 14 de março de 2018.

AROLDO CEDRAZ 
Relator

ACÓRDÃO Nº 514/2018 – TCU – Plenário

1. Processo TC 010.604/2016-2.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Desestatização.
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Entidades: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; Ministério da Fazenda; Secretaria-Geral da Presidência da República.
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro (Secex-RJ); Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação).
8. Representação legal:  
8.1. Marcelo de Siqueira Freitas (15.659/OAB-DF) e outros, representando Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.  

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de processo de desestatização do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), instituído pela Lei 13.155/2016 e incluído no Programa Nacional de Desestatização (PND) por meio do Decreto 9.155/2017;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, em:
9.1. considerar que, sob o ponto de vista formal, foram atendidos os requisitos do primeiro estágio da outorga previstos no art. 7º, inciso I, alínea ‘a’, da Instrução Normativa TCU 27/1998;
9.2. considerar que, dentro do escopo adotado para o exame do primeiro estágio do acompanhamento da licitação referente à outorga de concessão do serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex), não foi observada irregularidade, impropriedade ou não-conformidade relevante que justifique a paralisação do referido processo licitatório, após análise das premissas e metodologias, da avalição econômico-financeira, do plano de negócios e da planilha de cálculo do fluxo de caixa;
9.3. com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar ao Ministério da Fazenda e à Casa Civil da Presidência da República que avaliem a conveniência e oportunidade de, previamente ao edital da futura concessão, editar todas as providências normativas apontadas pelo Serviço “B” julgadas necessárias e suficientes à segurança jurídico-econômica do processo, após a modelagem final da concessão;
9.4. dar ciência ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social que não se verificou previsão na minuta do edital para o caso de ocorrer empate entre propostas econômicas escritas iguais apresentadas por mais de um licitante, conforme já decidido no item 9.2.1 do Acórdão 3.697/2013-TCU- Plenário (rel. Ministro Walton Alencar Rodrigues);
9.5. encaminhar cópia desta deliberação ao Ministério da Fazenda, à Secretaria-Geral da Presidência da República e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;
9.6. restituir os autos à SecexFazenda, em conformidade com o Memorando-Segecex 19/2018, para que seja dado seguimento ao exame dos demais estágios desta desestatização.

10. Ata n° 8/2018 – Plenário.
11. Data da Sessão: 14/3/2018 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0514-08/18-P.

13. Especificação do quorum: 
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz (Relator), José Múcio Monteiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente)
RAIMUNDO CARREIRO	(Assinado Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ	
Presidente	Relator	

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral