TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

ISO 9001

RELATÓRIO ANUAL DE FISCALIZAÇÃO

PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

2016

RELATÓRIO ANUAL DE FISCALIZAÇÃO

EXERCÍCIO DE 2016

PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

PREFEITO FERNANDO HADDAD

Relator:

Conselheiro Mauricio Faria Pinto

Subsecretário de Fiscalização e Controle:

Lívio Mário Fornazieri

Coordenadores Chefe de Fiscalização e Controle:

Coordenadoria I: Roberta Carolina Dias Barbosa

Coordenadoria II: Gustavo Gomes Martin

Coordenadoria III: Luís Guilherme Ribeiro do Valle Damiani

Coordenadoria IV: Lucy Aparecida Dantas Mineiro

Coordenadoria V: Ari de Soeiro Rocha

Coordenadoria VI: Ronaldo de Amorim Chaves

Coordenadoria VII: Ayrton Neiva Junior

Coordenadoria VIII: Dilson Ferreira da Cruz Junior

SUMÁRIO

1 - INTRODUÇÃO

A Lei Orgânica do Município de São Paulo dispõe:

Art. 48 - O controle externo, a cargo da Câmara Municipal, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Prefeito, pela Mesa da Câmara e pelo próprio Tribunal, que serão apresentadas obrigatoriamente até 31 de março de cada exercício [...]. (alterado pela Emenda 29/07)

Em conformidade com a legislação vigente, os objetivos da elaboração do presente relatório pela Subsecretaria de Fiscalização e Controle são:

- demonstrar e avaliar o desenvolvimento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial e o desempenho operacional, tendo por base os demonstrativos contábeis do encerramento do exercício e as auditorias realizadas;

- subsidiar a emissão do Parecer Prévio das Contas.

Os exames relativos ao exercício de 2016, junto às Unidades Administrativas da Prefeitura do Município de São Paulo, foram efetuados em conformidade com o Plano Anual de Fiscalização, aprovado pelo Plenário desta Corte em 02.03.16.

O presente relatório contempla os resultados das fiscalizações realizadas.

1.1 - PRESTAÇÃO DE CONTAS

O Balanço Geral do Município de São Paulo referente ao exercício de 2016, composto de dois volumes, foi entregue a esta Corte de Contas em 31.03.17, em atendimento ao disposto no inciso XI do artigo 69 da Lei Orgânica do Município de São Paulo1.

Compõem a prestação de contas:

- Relatório Técnico do Balanço Geral;

- Demonstrativos Consolidados (Comparativos) e Notas Explicativas;

- Demonstrativos Consolidados – Administração Direta e Indireta (Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público – Lei Federal nº 4.320/64, Anexos da Lei Federal nº 4.320/64, Resumo da Execução Orçamentária e Relatório Complementar);

- Demonstrativos Consolidados – somente Administração Direta (Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público – Lei Federal nº 4.320/64);

- Demonstrativos Consolidados – somente Administração Indireta (Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público – Lei Federal nº 4.320/64);

- Demonstrativos da Prefeitura de São Paulo (Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público – Lei Federal nº 4.320/64, Anexos da Lei Federal nº 4.320/64, Resumo da Execução Orçamentária e Relatórios Complementares).

Tais informações encontram-se disponíveis no Portal da Prefeitura2.

A Prefeitura publicou no DOC de 29.03.17 as Demonstrações Contábeis de 2016 na estrutura estabelecida pela Secretaria do Tesouro Nacional com vistas à consolidação das contas públicas (§ 2° do artigo 50 e caput do artigo 51, ambos da Lei Complementar n° 101/00)3.

Destaque-se que a análise da Auditoria foi realizada sobre os dados da Prefeitura, e não sobre os dados consolidados, haja vista o incipiente estágio da consolidação das contas públicas em âmbito municipal. A única exceção é a análise do cumprimento dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que o referido diploma legal determina a apuração dos dados de forma consolidada.

1.2 - PRINCIPAIS DESTAQUES DO EXERCÍCIO

1.2.1 - Programa de Metas (subitem 2.4)

Importante instrumento de planejamento municipal de longo prazo, o Programa de Metas 2013-2016 previu despesas da ordem de R$ 24,4 bilhões, destacando-se a representativa quantidade de metas atingidas (83,5%). Porém, as metas de maior valor não foram cumpridas.

1.2.2 - Gestão Orçamentária (item 4)

Em meio ao cenário de recessão no país, as receitas correntes da PMSP sofreram queda real de 8,0% (menos R$ 3,7 bilhões) no exercício, percentual superior à queda de 3,6% do PIB brasileiro.

- A receita do ISS apresentou queda real de 7,7%, correspondente a menos R$ 987 milhões;

- A receita de transferência do ICMS apresentou queda real de 8,0%, correspondente a menos R$ 464 milhões.

De outro lado, as despesas correntes e as transferências financeiras da PMSP tiveram aumentos reais de 1,8% (mais R$ 564 milhões) e 4,6% (mais R$ 379 milhões), respectivamente.

Com isso, em 2016 a Prefeitura apresentou “deficit da execução orçamentária e transferências” da ordem de R$ 1,9 bilhão ou 4,4% sobre a arrecadação, retornando às situações deficitárias registradas nos exercícios de 2013 e 2014.

Destaque-se que a queda real das receitas em 2016, aliada ao acréscimo real das despesas correntes, notadamente nas funções Saúde, Previdência e Transporte, afetou os investimentos, cujo percentual sobre a receita caiu de 9,7% para 6,6%.

Nesse cenário, a continuidade do aumento nas despesas correntes precisará estar suportada pela retomada da economia e decorrente aumento da arrecadação, notadamente do ISS e ICMS.

1.2.3 - Gestão Financeira (item 5)

A situação orçamentária deficitária pressionou as disponibilidades de caixa. Em 2016 houve uma redução de 15,6% ou R$ 906 milhões em relação às disponibilidades financeiras existentes em 31.12.15.

Ainda assim, as disponibilidades financeiras da Prefeitura em 31.12.16 eram suficientes para saldar as obrigações de curto prazo. Se todas essas obrigações fossem pagas, restaria um saldo da ordem de R$ 3 bilhões.

Efetuada, entretanto, a distinção por fontes de recursos, a situação favorável de liquidez mostrou-se bastante restrita nos chamados recursos livres (aqueles que podem custear qualquer tipo de despesa), como demonstra o cálculo de suficiência financeira utilizado pela Auditoria, que comprovou o atendimento ao artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal no exercício de 2016:

Quadro 1.1 – Cálculo da Suficiência Financeira de 2016 Em R$ mil

Fonte: Relatório de Gestão Fiscal, com ajustes da Auditoria (subitem 7.7.1).

A ocorrência de dois eventos extraordinários teve papel decisivo na situação de suficiência financeira livre da PMSP ao final de 2016:

- A liberação dos depósitos judiciais não tributários, ao final de 2015, adicionou R$ 1,7 bilhão às disponibilidades;

- Em 2016, a renegociação do contrato de Refinanciamento com a União gerou economia nos pagamentos do serviço da dívida correspondente, desonerando o disponível livre em estimados R$ 1,6 bilhão. Mais R$ 1,5 bilhão foram adicionados com o retorno para a PMSP dos depósitos judiciais correspondentes às prestações mensais do contrato de refinanciamento a vencer (parcela controversa), que haviam sido efetuados em 2015.

Sem a ocorrência desses eventos, que somam cerca de R$ 4,8 bilhões, a situação de liquidez livre da PMSP no encerramento do exercício de 2016 teria ficado bastante comprometida.

1.2.4 - Gestão Patrimonial (item 6)

Na gestão patrimonial destacaram-se:

- a redução de R$ 47,8 bilhões na Dívida com a União, cuja renegociação decorreu da necessidade de enquadramento do Município ao limite de endividamento de 1,2 vezes a Receita Corrente Líquida, tendo em vista que o término do exercício de 2016 marcava o final do décimo quinto exercício financeiro do período de ajuste previsto na Resolução nº 40/01 do Senado Federal;

- a redução de R$ 35,5 bilhões na Dívida Ativa, em decorrência da mudança na metodologia de cálculo do Ajuste para Perdas;

- a dificuldade para adequar a contabilidade patrimonial da PMSP às exigências do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, decorrentes do processo de convergência contábil do país aos padrões internacionais.

1.2.5 - Funções de Governo (itens 10 a 16)

1.2.5.1 - Educação

Foram gastos R$ 10,2 bilhões na Função Educação em 2016. Entretanto, não foram atingidas as metas do Programa de Metas 2013-2016 relativas à construção de unidades educacionais: 200 CEIs, 36 Emeis e 20 CEUs deixaram de ser construídos.

Na Educação Infantil foram observadas discrepâncias entre a rede direta e conveniada nas questões de jornada de trabalho dos professores, remuneração e na formação continuada, sendo a rede conveniada a mais afetada, inclusive com consideráveis problemas de infraestrutura e de fiscalização e controle por parte da Secretaria Municipal de Educação (SME). Ainda há uma demanda reprimida para Educação Infantil de 66 mil vagas.

No ensino fundamental, a grande questão gira em torno da qualidade no processo de ensino e aprendizagem, uma vez que já se encontra universalizado. As avaliações e indicadores demonstram que os alunos não se encontram em nível adequado de aprendizado, inclusive no ciclo de alfabetização.

A análise dos resultados da Prova Brasil indicou que escolas que contam com a atuação de diretores com mais de 10 anos de vínculo obtiveram bom desempenho, ao passo que escolas com descontinuidade de gestão obtiveram desempenho negativo, demonstrando a importância da gestão escolar na melhoria do desempenho dos alunos.

1.2.5.2 - Saúde

Foram gastos R$ 9,5 bilhões na Função Saúde em 2016. Entretanto, das dez metas relacionadas à função Saúde no Programa de Metas, nove não foram concluídas e uma não foi considerada como meta pela Auditoria, por já ter sido cumprida antes da divulgação do Programa de Metas.

Além disso, podem ser destacados os seguintes problemas:

- O sistema de controle e avaliação de convênios e contratos de gestão, que representam 43,5% dos gastos da função, apresenta deficiências estruturais;

- O acompanhamento dos indicadores de desempenho relativos à qualidade dos serviços públicos de saúde no Município de São Paulo, estabelecidos na Lei Municipal nº 14.173 de 2006, é realizado com atraso de um ano na atualização dos dados e sem a adequada publicidade;

- Nos agendamentos de consultas realizados pelas UBS, não existe padronização quanto à utilização de horários escalonados ou bloco de agendamentos em um mesmo horário. Também não há uniformidade no Sistema “Siga Saúde” quanto à classificação entre consultas agendadas (primeira consulta e retorno) e consultas não agendadas. Ainda, não há, por parte da Secretaria Municipal de Saúde (SMS), um dimensionamento da

quantidade necessária de médicos, em cada especialidade e em cada UBS, levando em consideração as características e as necessidades da população assistida, de forma a garantir a existência de vagas e garantir o acesso à atenção básica de saúde;

- Constatou-se existência de fila de espera para a agenda local, tendo em vista a demanda reprimida para essas vagas. Essa fila não é reconhecida, registrada ou mensurada, devido à não utilização da fila de espera eletrônica.

1.2.5.3 - Assistência Social

As diversas inconsistências encontradas nos dados apresentados em 2016, juntamente com a inadequação de diversas metas da Portaria 46/2010/SMADS e com o fato de as informações prestadas no site Planeja Sampa da PMSP não serem corretas, prejudicam uma análise evolutiva dos indicadores de Assistência Social. De outro lado, foi elaborado o primeiro Plano Decenal de Assistência Social de São Paulo, que deve ter suas diretrizes, objetivos e metas monitorados.

1.2.5.4 - Transportes

As ações da Administração Pública Municipal foram tomadas com ênfase ao transporte público por ônibus, em contraposição ao transporte individual por carros; contudo, não há evidências de que os usuários dos carros (veículos particulares) estejam migrando para o sistema coletivo por ônibus.

O descumprimento de viagens consta entre as principais reclamações dos usuários, comprometendo a segurança e a confiabilidade do Sistema de Transporte. Tal irregularidade tem sido praticada sistematicamente pelos operadores, ao passo que a população, dependente do transporte coletivo, acaba sendo duplamente onerada: primeiro pela via tarifária; e segundo pelos custos intangíveis (aumento dos tempos de viagens, superlotação, diminuição dos níveis de conforto, etc.).

A crise econômica contribuiu para o aumento nas despesas da função, com destaque para o aumento do montante pago pela Prefeitura a título de compensações tarifárias (subsídios) para o Sistema Municipal de Transporte Coletivo (ônibus), que passou de R$ 1,2 bilhão em 2012 (valores corrigidos pelo IPC-FIPE) para R$ 2,5 bilhões em 2016.

Destaca-se, ainda, a seguinte irregularidade: a Companhia de Engenharia de Tráfego (CET) está utilizando recursos do fundo de multas para pagar despesas operacionais (correntes), tais como pagamento de salários de funcionários.

1.2.5.5 - Gestão Ambiental

A Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente não previu metas físicas para diversas ações dos programas “Coleta Seletiva de Resíduos Secos e Orgânicos” e “Proteção dos Recursos Naturais da Cidade”, dificultando a avaliação da eficácia e efetividade dos projetos e atividades que essas ações representam.

A Secretaria também não apresentou informações que assegurem que ela esteja acompanhando a evolução dos indicadores legais de sua responsabilidade. Assim, resta comprometida a análise qualitativa do desempenho das entidades públicas sobre essas ações, tanto pela equipe de auditoria, quanto pelo cidadão que, na atividade de controle social, se vê tolhido de referenciais para julgar a qualidade da atuação da Administração Pública na Gestão Ambiental.

1.2.5.6 - Urbanismo

Com relação ao programa “Coleta Seletiva de Resíduos Secos e Orgânicos”, foi identificado que o serviço de coleta seletiva ainda não está universalizado no Município. Além disso, não foram implantadas duas das quatro centrais de triagem de materiais recicláveis previstas no Programa de Metas 2013-2016 e no Plano Plurianual 2014-2017. Constatou-se também que não vem ocorrendo o investimento do percentual de 0,5% do valor da tarifa no

Programa de Conscientização Ambiental da População, conforme previsto nos Contratos de Concessão dos Serviços Divisíveis de Limpeza Urbana.

1.2.5.7 - Habitação

Comparando os resultados apresentados nos últimos cinco anos com o previsto no Programa de Metas 2013-2016 e no Plano Plurianual 2014-2017, observaram-se dificuldades para o cumprimento das metas relacionadas à Função Habitação. A única meta do Programa de Metas cumprida foi “Beneficiar 200 mil famílias no Programa de Regularização Fundiária”.

1.2.6 - Outros destaques

Foi instaurada, em junho de 2016, Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) na Câmara Municipal para investigar todos os contratos e convênios celebrados pela Fundação Theatro Municipal – reflexo dos apontamentos efetuados nos relatórios de contas relativos aos exercícios de 2013, 2014 e 2015. Os detalhes são abordados no item 17 deste Relatório Anual de Fiscalização.

Nos últimos exercícios houve significativo aumento nas despesas com a Previdência Social, suportado por transferências financeiras realizadas pela PMSP. O chamado deficit atuarial do Regime Próprio, estimado em R$ 113,8 bilhões, é abordado no item 18 deste Relatório.

Por fim, mas não menos importante, ao longo do exercício de 2016, houve cumprimento de apenas 11% das determinações exaradas no último Parecer Prévio das Contas do Executivo, emitido pelo Plenário do Tribunal de Contas:

Quadro 1.2 – Cumprimento das determinações de exercícios anteriores

Fonte: Relatório do Sistema Diálogo-TCM.

2 - PLANEJAMENTO

Compõem a estrutura de planejamento da Administração Municipal o Plano Diretor Estratégico, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária Anual (LOA) e, mais recentemente, o Programa de Metas.

Para a fiscalização do planejamento municipal, a Subsecretaria de Fiscalização e Controle atua em dois momentos: na elaboração desses planos e leis, que ocorre no exercício anterior à sua vigência (exceção do Programa de Metas, que inicia no próprio exercício de sua elaboração), e na avaliação de seus resultados, que se dá durante e após sua execução.

As auditorias e demais fiscalizações que embasaram o presente capítulo avaliaram tanto uma fase quanto outra. No primeiro momento, os objetos foram a LDO e a LOA, cujos projetos de lei foram elaborados em 2016 e terão vigência em 2017, cujas fiscalizações foram realizadas com o objetivo verificar se os projetos de lei que originaram tais instrumentos foram realizados de acordo com o estabelecido na legislação e, em especial, se obedeceram à Lei de Responsabilidade Fiscal e ao Manual Técnico de Demonstrativos Fiscais, editado e divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN.

Já a avaliação da segunda fase se deu, com relação ao exercício de 2016, mediante análises do Programa de Metas, esta com um enfoque diferente, pois se buscou verificar se a sua execução até 2016 atendeu ao planejamento do próprio Executivo contido no respectivo instrumento, eis que nesse exercício encerrou a vigência desse programa em vigor. Verificou-se ainda se os resultados desse programa eram divulgados conforme determina a Lei de Acesso à Informação e se eram acompanhados de forma constante pelo Executivo.

Neste exercício, por ser um item imprescindível para a avaliação do cumprimento dos objetivos estabelecidos pela administração pública, buscamos aferir também os processos de determinação e de monitoramento dos indicadores estabelecidos para os instrumentos de planejamento elaborados pelo Executivo Municipal.

Como nos demais exercícios, os trabalhos envolveram também a averiguação da compatibilidade, da articulação e da coerência entre todos os instrumentos de planejamento fiscalizados.

Nos itens seguintes será abordada a atuação da PMSP ao longo do exercício de 2016, tanto na elaboração de instrumentos de planejamento (LDO e LOA) – cujas análises serão confrontadas com as do exercício anterior – quanto no acompanhamento e execução do Programa de Metas e dos indicadores adotados nos seus instrumentos de planejamento.

2.1 - LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

Tendo em vista os resultados da auditoria realizada, constatou-se a existência de aspectos do projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO apresentado para o exercício de 2017 que devem ser aperfeiçoados, especialmente com relação à transparência de seus anexos e demonstrativos, para o melhor cumprimento do seu papel como o instrumento que estabelece as diretrizes e orientações para a execução orçamentária e as prioridades e metas da administração municipal para o exercício em causa.

Os aspectos do projeto da LDO apresentado para 2017 que merecem ressalva são destacados a seguir:

2.2 - LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)

A proposta da Lei Orçamentária Anual, elaborada em 2016 para vigência em 2017, não apresenta todas as informações e justificativas necessárias para permitir uma verificação efetiva de sua compatibilidade com a legislação e com as demais peças de planejamento.

Na análise da conformidade legal do projeto da LOA para 2017 foram apresentadas as seguintes constatações, também já observadas em exercícios anteriores:

2.3 - INDICADORES

A Prefeitura do Município de São Paulo conta hoje com 334 índices que abrangem diversas funções de governo e representam — apesar de divergências entre os sítios que os divulgam e de séries históricas incompletas — um sensível avanço em relação a períodos anteriores. Entretanto, para que se considere que a legislação que trata de indicadores está sendo plenamente cumprida, é preciso que se corrijam algumas irregularidades apuradas na sua determinação e no seu monitoramento.

Na avaliação dos processos de determinação e de monitoramento dos indicadores dos instrumentos de planejamento da Prefeitura do Município de São Paulo – PMSP, foram observadas as seguintes constatações:

2.4 - PROGRAMA DE METAS 2013-2016

O programa de metas que vigorou entre 2013 e 2016, e teve um custo estimado de R$ 24,4 bilhões, chega ao seu final com números expressivos: 93,1% de cumprimento quando sua realização é avaliada por processo, isto é, pelas etapas necessárias à realização das metas, e 83,5%, quando a mesma avaliação é feita por resultado, isto é, pelo número de bens e serviços efetivamente colocados à disposição da população – critério que foi seguido pela auditoria.

2.4.1 - Aspectos gerais

Entretanto, tais números se tornam menos eloquentes quando a execução do plano é ponderada pelo custo estimado de cada meta. Nesse caso, a avaliação por projeto cai de 93,1% para 68% e a avaliação por resultado, de 83,5% para 36,1%.

Gráfico 1: Média ponderada pelo custo estimado - por resultado e processo

A queda apresentada no gráfico acima decorre do fato de as metas de menor valor terem sido concluídas, o que não ocorreu com as mais vultosas, ainda que estas tenham tido um grande número de etapas concluídas. Entretanto, a tal análise deve ser feita a ressalva de que os custos das metas não foram atualizados nem apresentados valores relativos à sua execução. Em que pese

tal ressalva, o gráfico seguinte, que contrapõe o percentual de atingimento de cada meta a seus custos previstos, confirma a conclusão acima:

Gráfico 2: Dispersão das metas conforme custo e grau de execução

0,0%50,0%100,0%150,0%200,0%250,0%300,0%025Milhares2550Milhares50100Milhares100200Milhares200500Milhares5001.000Milhares1.0002.0003.0004.0005.0006.000MilharesCusto Estimado da Meta (em milhões)

Embora o gráfico não permita concluir que há uma correlação direta entre o custo estimado da meta e o seu grau de realização, nele pode-se observar que a grande maioria das metas que apresentam um índice de conclusão próximo de 100%, tem um valor estimado igual ou inferior a R$ 25 milhões. Por outro lado, à medida que aumentam os valores das metas, vão se escasseando as que apresentam percentuais de execução superior a 50%, sendo que apenas 3 metas de valor superior a R$ 200 milhões (19 - Expandir a oferta de vagas em educação infantil; 37- Beneficiar 200.000 famílias no Programa de Regularização Fundiária e 98, modernizar a rede semafórica) apresentam percentual de execução igual ou superior a 100%. O gráfico seguinte confirma que os elevados índices de conclusão concentram-se nas metas de custo estimado de até R$ 50 milhões:

Gráfico 3: Execução média por resultado em faixas de custos estimados

Quando se analisam as metas de acordo com sua finalidade, observa-se o mesmo processo, pois as classificadas como construção de equipamentos ou obras de infraestrutura – que são também as de custo mais elevado – apresentam os menores índices de execução média, já as metas que implicam a realização de atos administrativos apresentam elevado grau de realização. É o que revela o quadro 1 a seguir:

Quadro 1: Execução média por por tipo de meta e faixa de custos estimado

Finalmente, o quadro abaixo demonstra que as 8 metas de custo mais elevado e que concentram 75% do custo previsto para todo o Programa de Metas têm uma média de execução de 20%, ao passo que as demais 115 metas, de custo sensivelmente inferior, o percentual médio de execução é cerca de 87,9%. Tal discrepância se mantém, ainda que em menor grau, quando a avalição é feita por processo.

Quadro 2: Principais metas por custo estimado

ÓrgãoFunção Valor ( % ) Val( % ) Ac.ResultadoProcesso93Construir 150 km de corredores de ônibusSMTTransporte5,63R$ 23%23%28,2%56,8%84 Concluir as fases II e III do Programa de Mananciais.SEHABHabitação3,53R$ 14%38%23,8%62,7%105 Realizar intervenções de controle de cheias em bacias dos córregosSIURBGestão Ambiental3,30R$ 14%51%21,4%59,8%99 Eexecução do Plano Viário SulSIURBTransporte1,74R$ 7%58%37,8%60,6%75Obras da Operação Urbana Água Espraiada SIURBUrbanismo1,56R$ 6%65%25,0%79,1%17Construir 243 Centros de Educação InfantilSMEEducação1,28R$ 5%70%18,5%50,4%16 Ampliar os CEUs em 20 unidades.SMEEducação0,62R$ 3%72%5,0%57,1%22Construir 3 hospitaisSMSSaúde0,60R$ 2%75%0,0%50,0%Total do Programa de metas 24,42R$ Média20,0%59,6%OutrasDemais 115 metasDiversosDiversos6,15R$ 25%100%87,9%95,4% Meta posição de 31.12.2016 - valores em R$ bilhão

Os quadros seguintes apresentam as metas que se destacaram por terem superado os 100% de execução e as que se destacaram pelo motivo oposto: terem apresentado baixos índices de realização.

Quadro 3: Metas com melhor execução (avaliação por resultado)

METAS R$ Mil % R$ % Exec.74. Implantar 18.000 novos pontos de iluminação pública eficiente40.6700,17%297,2%73. Implantar 42 áreas de conexão Wi-Fi aberta, com qualidade e estabilidade de sinal30.0000,12%285,7%96. Implantar 150 km de faixas exclusivas de ônibus45.0000,18%282,2%1. Inserir aproximadamente 280 mil famílias no Cadastro Único103.3060,42%236,1%87. Implantar 32 polos de Educação ambiental5.8010,02%206,4%33. Atingir 160 projetos anuais de fomento às linguagens artísticas183.7330,75%171,3%39. Capacitar 6.000 agentes da Guarda Civil Metropolitana00,00%167,2%48. Requalificar 50 equipamentos esportivos61.0600,25%162,0%19. Expandir a oferta de vagas para educação infantil (rede conveniada e outras parcerias)306.2631,25%153,6%9. Implantar 2 restaurantes comunitários6200,00%150,0%Demais 113 metas23.643.31596,82%71,8%

Quadro 4: Metas sem execução (avaliação por resultado)

Metas R$ Mil % R$ % Exec.22. Construir 3 hospitais603.5002,47%0,0%100. Concluir as obras do complexo Nova Radial309.9991,27%0,0%101.Construir a ponte Raimundo Pereira de Magalhães220.0000,90%0,0%21. Desenvolver o módulo do prontuário eletrônico do paciente (PE)105.0000,43%0,0%107. Criar 32 Centros de Atendimento ao Cidadão (CEAC)55.0000,23%0,0%29. Viabilizar três Centros Culturais de Referência33.0000,14%0,0%49. Construir 5 Centros de Iniciação Esportiva (CIE)15.8700,06%0,0%103. Construir a alça de acesso à Marginal da Ponte do Aricanduva10.0000,04%0,0%62. Implantar a Ouvidoria Municipal de Direitos Humanos9450,00%0,0%40. Instalar 1 Casa da Mulher Brasileira em São Paulo00,00%0,0%Total1.353.3145,54%0,0%

A secretaria que apresenta melhor índice de execução é a então Secretaria Municipal de Serviços, em função do desempenho das metas 74 (Implantar 18.000 pontos de iluminação pública) e 73 (Implantar 42 áreas de conexão Wi-Fi aberta). O quadro abaixo apresenta as secretarias que já concluíram o Programa de Metas, por terem uma execução maior ou igual a 100% das suas metas.

Quadro 5: órgãos com maior execução

Secretaria ....................................................................................................................... % de execução

Secretaria Municipal de Serviços (SES) ...........................................................................................138%

Secretaria Municipal de Promoção da Igualdade Racial (SMPIR) ....................................................119%

Secretaria Municipal Assistência Desenvolvimento Social (SMADS) ...............................................111%

Secretaria Municipal de Relações Governamentais (SGM) ..............................................................100%

Secretaria Municipal de Gestão (SMG) ............................................................................................100%

Secretaria Municipal da Pessoa com Deficiência e Mobilidade Reduzida (SMPED) ........................100%

Secretaria Municipal de Relações Governamentais (SMRG) ...........................................................100%

Secretaria Municipal de Relações Internacionais e Federativas (SMRIF) ........................................100%

Secretaria Municipal de Gestão (SF) ................................................................................................100%

No extremo oposto, estão as secretarias - cujas metas têm em comum o fato de demandarem expressivo volume de recursos – que realizaram menos da metade das metas.

Quadro 6: órgãos com menor execução

Secretaria ....................................................................................................................... % de execução

Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB) ......................................................................................44%

Secretaria Municipal da Saúde (SMS) ................................................................................................42%

Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras (SIURB) .......................................................40%

Gráfico 4: Média de execução por órgão

Já o gráfico seguinte revela que as funções habitação, saúde e, em menor grau, segurança, são as que apresentam pior desempenho ao passo que as funções urbanismo, comércio e comunicações destacam-se pelo fato de terem atingido 100% ou mesmo mais de cumprimento do Programa, devendo-se destacar ainda que as funções direitos da cidadania e assistência social, também apresentam elevados níveis de desempenho.

Gráfico 5: Índice médio de execução por função de governo

O gráfico seguinte também aborda a questão das funções de governo e permite que se observe, em cada uma, quantas metas tiveram uma execução igual ou superior a 90%, entre 50% e 90% e abaixo de 50%. Sob essa ótica, observa-se que o desempenho da função urbanismo não decorre de um desempenho uniforme mas do fato de algumas metas terem superado em muito os 100% de execução: é o caso das metas 50. - Tornar acessíveis 850 mil m² de passeios públicos; 73. - Implantar 42 áreas de conexão Wi-Fi aberta e 74. - Implantar 18.000 novos pontos de iluminação pública. Por outro lado, outras metas da função urbanismo tiveram um desempenho bem aquém do desejado. É o caso, por exemplo, das meta 72. - Requalificar a infraestrutura e os espaços públicos do Centro e da meta 75. - Realizar as obras previstas no âmbito da Operação Urbana Água Espraiada.

O mesmo gráfico revela que a função com pior desempenho é de fato a habitação, pois 75% de suas metas tiveram menos de 50% de execução e apenas a meta 37. - Beneficiar 200 mil famílias no Programa de Regularização Fundiária foi concluída. Já a saúde teve 60% de suas metas com cumprimento inferior a 50% (três com menos de 10%) e a apenas a meta 11. - Implantar 12 novos Consultórios na Rua com tratamentos odontológicos foi concluída.

Gráfico 6: Cumprimento das metas por função de governo

Quando se pondera a média de execução da meta pelo seu custo estimado, o desempenho de algumas funções de governo também cai consideravelmente. Por exemplo, Transporte passa de 77% para 33%; Urbanismo, de 106% para 49%; e Educação, de 84% para 36%. Em algumas funções de governo ocorre o oposto, ou seja, a média ponderada por valor é maior que a média simples. É o caso da Cultura que vai de 85% para 117%. A explicação para a discrepância entre o resultado das duas medidas está no fato de as metas de maior custo terem percentuais de execução interiores aos das metas de menor custo estimado.

Gráfico 14: Cumprimento das metas por função de governo ponderado pelo custo estimado

2.4.2 - Acompanhamento do Programa de Metas pela PMSP

O cálculo do cumprimento das metas adotado pela PMSP pode fazer com que o índice de cumprimento atinja 100% sem que todos os projetos que compõem a meta tenham sido executados. Isso ocorre em função do sistema de ponderação atribuído a cada projeto e se torna mais frequente à medida que o programa caminha para seu término. É o caso da meta 87 - Implantar 32 polos de Educação ambiental, capacitando e sensibilizando 120.000 cidadãos, composta por dois projetos, um relativo à construção dos polos e outro à capacitação dos cidadãos. Este teve uma execução de 372% e aquele de 41%; no total, o sistema da PMSP sinaliza um índice de execução de 206%, sendo que apenas 13 polos foram construídos, não se podendo afirmar, portanto, que a meta foi atingida. Entretanto, ao lado de tais ocorrências, inerentes à forma como a Prefeitura se vale do método de avalição escolhido, foram detectados outros problemas no acompanhamento do Programa de Metas, que comprometem seriamente a credibilidade dos dados divulgados. Em síntese, são eles:

Além disso, embora a meta 118 tivesse a implantação de um observatório de indicadores e tal observatório exista, ao menos formalmente, os dados disponíveis nessa ferramenta não se aplicam ao Programa de Metas e não foram utilizados em sua avaliação. Desse modo, tal plano deixa de cumprir o previsto pelo artigo 69-A, § 5º da LOM, que determinava a criação de indicadores para balizarem o cumprimento desse instrumento.

3 - ESTRUTURA DO SETOR CONTÁBIL DA PMSP

3.1 - ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SETOR CONTÁBIL DA PMSP

De acordo com o Regimento Interno da então denominada Secretaria Municipal de Finanças e Desenvolvimento Econômico, aprovado pela Portaria SF nº 213/16, a normatização, sistematização e padronização dos procedimentos contábeis, manutenção do plano de contas único e elaboração do balanço geral anual, entre outros, no âmbito do Poder Executivo de São Paulo, compete ao Departamento de Contadoria - Decon, unidade integrante da Subsecretaria do Tesouro Municipal - Sutem, da citada Secretaria.

O Decon possui a seguinte divisão estrutural:

- Divisão de Contabilidade – Dicon;

- Divisão de Gerenciamento do Sistema de Execução Orçamentária – Diseo;

- Divisão de Controles Contábeis – Dicoc;

- Divisão de Informações Gerenciais – Diger;

- Divisão de Contabilidade de Receitas e de Imposto de Renda – Digir.

Figura 3.1 – Organograma do Departamento de Contadoria (Decon) da PMSP

Fonte: Portaria SF nº 213/16

Além do núcleo central da contabilidade municipal, os diversos órgãos e entidades da Prefeitura necessitam de contadores para o desenvolvimento das atividades de registro das receitas e processamento das despesas, bem como para o levantamento individualizado das demonstrações financeiras e outras atribuições de natureza contábil.

Apesar da realização de concurso em 2015 para o cargo de Analista em Planejamento e Desenvolvimento Organizacional – área Ciências Contábeis, permanece o deficit crítico no quadro da carreira de contadores para trabalhar na implantação dos novos procedimentos contábeis decorrentes da convergência aos padrões internacionais e também para exercer as atribuições privativas do cargo, estabelecidas no Decreto Municipal nº 47.648/06.

Conforme dados fornecidos pelo Decon:

- há 500 cargos no quadro da carreira e atualmente constam 204 contadores ativos, sendo que deste total, 65 servidores já detém o direito de aposentadoria. A quantidade de contadores ativos é insuficiente diante da estrutura organizacional da Prefeitura: 121 unidades orçamentárias, 73 órgãos e 14 fundos municipais;

- em virtude da falta de contadores de carreira nas unidades gestoras, outros servidores sem o devido conhecimento técnico estão incorrendo em falhas que resultam em problemas de natureza contábil, como classificações indevidas de receita e despesa e irregularidades nas retenções na fonte de diversos impostos, com reflexos nos demonstrativos contábeis;

- quando as atribuições de responsabilidade do cargo são exercidas por outro servidor que não detém a legitimidade para responder pela área contábil, é caracterizado o desvio de função, de acordo com o artigo 8º da Lei Municipal nº 8.989/794.

Outro fator que contribui para o deficit é a baixa atratividade da carreira, sendo necessária a sua valorização em termos remuneratórios e de crescimento profissional, para reter os profissionais já em atividade e despertar o interesse de outros.

A escassez de contadores concursados está prejudicando as atividades dos setores responsáveis pela contabilidade da PMSP.

3.2 - INTEMPESTIVIDADE NOS FECHAMENTOS CONTÁBEIS MENSAIS

Ao longo do ano de 2016 foram constatados sistemáticos atrasos no processamento dos dados contábeis mensais, que derivam de fatores diversos: desde a escassez de contadores, conforme anteriormente abordado, até o atraso na disponibilização de informações necessárias aos registros contábeis, pelas diversas unidades administrativas que interagem com os setores do Decon.

Quadro 3.1 – Atraso em Dias nos Fechamentos Mensais

Fonte: informações da Dicon

Em consequência, os demonstrativos do Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO e do Relatório de Gestão Fiscal – RGF, referentes a todos os bimestres e quadrimestres de 2016, foram disponibilizados, inicialmente, com dados preliminares. A republicação com dados definitivos ocorreu somente em 2017.

O quadro seguinte demonstra as diferenças, em dias, entre as datas de publicação originais e as republicações, referentes ao RREO:

Quadro 3.2 – Relatórios da LRF de 2016 Republicados e Diferença de Dias em Relação à Publicação Original

Fonte: Diário Oficial da Cidade de São Paulo

A demora no fechamento dos dados contábeis e fiscais fragiliza o controle interno e prejudica a transparência das ações governamentais, já que os relatórios preliminarmente disponibilizados não representam a real posição orçamentária, financeira e patrimonial da PMSP.

Espera-se que a edição da Portaria SF nº 266, em 06.10.16, que institui o cronograma de Fechamento Contábil do Município de São Paulo e objetiva o fechamento contábil e cumprimento dos prazos legais de forma definitiva, resolva a questão.

4 - GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

4.1 - BALANÇO ORÇAMENTÁRIO

O Balanço Orçamentário demonstra as receitas e despesas previstas em confronto com as realizadas:

PMSP – Balanço Orçamentário - Quadro Principal 2016 Em R$ mil

Fonte: publicação no DOC em 29.03.17.

Quadro da Execução dos Restos a Pagar Não Processados Em R$ mil

Fonte: publicação no DOC em 29.03.17.

Quadro da Execução dos Restos a Pagar Não Processados Em R$ mil

Fonte: publicação no DOC em 29.03.17.

A estrutura apresentada do Balanço Orçamentário atendeu à padronização requerida pela STN, conforme normas constantes do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP 6ª edição.

4.2 - CRÉDITOS ADICIONAIS

Os créditos adicionais, de acordo com a Lei Federal nº 4.320/64, visam atender às despesas não computadas ou insuficientemente dotadas no orçamento e classificam-se em suplementares, especiais e extraordinários.

A abertura dos créditos adicionais está disciplinada pela Lei Federal nº 4.320/64 e pela Lei Orçamentária Anual Municipal nº 16.334/155.

4.2.1 - Orçamento Consolidado

Encerrada a execução do ano de 2016, o orçamento consolidado da PMSP manteve o valor originalmente aprovado na LOA de R$ 54,4 bilhões, haja vista a abertura de créditos adicionais, exclusivamente, com recursos provenientes de anulações parciais ou totais de dotações orçamentárias.

Movimentações Interórgãos

A abertura de créditos adicionais interórgãos corresponde à anulação de recursos de uma entidade municipal em benefício de outra, não impactando o orçamento global de forma consolidada.

Em 2016, a movimentação interórgãos foi de R$ 423,1 milhões. Desse valor, 88,6% referem-se a anulações de dotações orçamentárias da PMSP para outras entidades:

Figura 4.1 – Movimentações Orçamentárias Interórgãos Em R$ mil

Fonte: SOF e relatórios gerenciais da Coordenadoria Geral do Orçamento da PMSP

Obs.: Transferências Líquidas.

4.2.2 - Orçamento da PMSP – Poder Executivo

A fixação da despesa da PMSP, que correspondia originalmente a R$ 42 bilhões, após as atualizações alcançou o valor de R$ 41,6 bilhões.

Houve redução líquida de R$ 342,2 milhões em decorrência da abertura de créditos adicionais interórgãos.

4.2.3 - Limites de Abertura de Créditos Adicionais

O Poder Executivo foi autorizado pela LOA a abrir créditos adicionais suplementares para a Administração Direta, Indireta e seus Fundos Especiais até o limite de 11% da despesa total fixada.

A abertura de créditos adicionais suplementares, em termos consolidados, onerou 2,9% do orçamento original, observando-se, portanto, o limite estabelecido pela Lei Orçamentária Anual de 2016.

4.2.4 - Controle da Oneração do Limite Legal

O controle gerencial mantido pela Coordenadoria Geral do Orçamento da Secretaria de Finanças (CGO/SF), quanto à classificação dos créditos adicionais abertos que devem onerar ou não o limite legal definido na LOA, é realizado de forma manual.

De acordo com CGO, para automatizar esse controle, o SOF ainda necessita de ajustes, a fim de refletir adequadamente os critérios de exclusão disciplinados em cada Lei Orçamentária.

Considerando o processo manual de controle da oneração do limite legal, é necessário aprimorar o SOF, visando à redução da possibilidade de falhas nesse procedimento.

4.2.5 - Contabilização

Após a publicação da abertura dos créditos adicionais, a CGO/SF providencia o registro da alteração orçamentária no SOF.

O registro dos créditos adicionais por anulação de dotações foi realizado incorretamente na conta “Alteração da Lei Orçamentária”6.

De acordo com o PCASP 2016 aprovado pela STN (Portaria nº 408/15), a Prefeitura deveria ter utilizado as seguintes contas de controle:

Quadro 4.1 – Contas Contábeis de Créditos Adicionais Não Utilizadas pela PMSP

Fonte: PCASP

A contabilização dos créditos adicionais por anulação de dotações foi efetuada em desacordo com o PCASP.

4.3 - HISTÓRICO

A gestão orçamentária da PMSP, considerando a evolução das receitas e despesas, apresentou alterações importantes em 2016, com relação aos anos anteriores. Dois aspectos relevantes consistem na redução das despesas de capital e no crescimento das despesas correntes em comparação com as receitas correntes.

Do ponto de vista das receitas, ao analisar o histórico das receitas correntes, identifica-se entre 2013 e 2015 uma série de aumentos reais7, ou seja, nesse período o percentual de aumento da receita foi maior do que a inflação. Contudo, no ano de 2016, a situação se inverteu e houve uma variação negativa na receita corrente.

As receitas de capital, ao contrário, nos dois primeiros anos sofreram reduções e inverteram a situação em 2015. No entanto, em 2016, apesar de positiva, a variação das receitas de capital foi menor do que a inflação, implicando numa variação real negativa. O gráfico a seguir ilustra essa evolução.

Gráfico 4.1 - Taxas de variação anual das receitas por categoria econômica em comparação com a inflação

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17 e IPC-FIPE Geral.

Do ponto de vista das despesas, o gráfico a seguir mostra a taxa de variação nas despesas empenhadas pela PMSP, em relação ao exercício anterior, vis-à-vis a inflação ao longo dos últimos quatro anos.

Gráfico 4.2 - Taxa de variação das despesas por categoria econômica em comparação com a inflação

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral.

As despesas de capital apresentaram aumentos percentuais acima da inflação entre 2013 e 2014, em 2015 a tendência se inverteu e em 2016 houve uma forte variação negativa.

No caso das despesas correntes é necessária atenção ao fato de que acréscimos, como, por exemplo, nas despesas com pessoal, terão impactos nos exercícios subsequentes. Assim, quando ocorrem acréscimos acima da inflação será necessário que as receitas correntes também tenham aumentos reais, para manter o equilíbrio financeiro no longo prazo.

Logo, a conjuntura observada em 2016 - despesa corrente com aumentos reais e receita corrente com quedas reais - não é sustentável por longos períodos. O próximo gráfico mostra conjuntamente as variações nas despesas e receitas correntes:

Gráfico 4.3 - Taxa de variação nominal das receitas e despesas correntes, em comparação com a inflação.

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17, IPC-FIPE.

Para avaliar a sustentabilidade das finanças públicas, é necessário também verificar as taxas reais de crescimento das receitas e despesas correntes em comparação com o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). O gráfico a seguir mostra essa evolução em termos reais, isto é, a valores constantes (preços de 2016), utilizando as variações do PIB brasileiro como uma aproximação para as variações no Município de São Paulo.

Gráfico 4.4 - Taxa de variação real das receitas e despesas correntes, em comparação com o PIB brasileiro

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17, IPC-FIPE Geral e IPEA Data (PIB - preços de mercado - Var. real anual - ref. 2010).

De 2013 a 2015, as receitas correntes apresentaram taxas de crescimento superiores ao crescimento da economia.

No lado das despesas, alternaram-se anos de queda e crescimento.

Em 2016, em meio ao cenário de recessão no país, as receitas correntes sofreram queda real de 8,0% (menos R$ 3,7 bilhões), percentual superior à própria variação negativa do PIB, em termos reais.

De outro lado, as despesas correntes e as transferências financeiras da PMSP para a Administração Indireta e Legislativo (destinadas em grande parte às despesas correntes destas entidades) tiveram aumentos reais de 1,8% (mais R$ 564 milhões) e 4,6% (mais R$ 379 milhões), respectivamente.

Cabe alertar a PMSP que a continuidade do aumento nas despesas correntes deverá estar suportada pela retomada da economia e decorrente aumento da arrecadação, notadamente do ISS e ICMS.

4.4 - RECEITA

As receitas da Prefeitura alcançaram R$ 43,9 bilhões em 2016, o que representa queda nominal de 1,8% ou R$ 803 milhões a menos que o arrecadado no exercício anterior.

A queda em termos reais atingiu 7,8%, em decorrência principalmente da variação negativa nas receitas correntes (-8,0%).

A próxima tabela mostra a variação entre 2015 e 2016, segregada pelos itens mais importantes, em termos nominais e reais (expurgando o efeito da inflação).

Quadro 4.2 - Receitas da PMSP, variações nominais e reais (preços de 2016) Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17 e IPC-FIPE Geral.

Destacam-se as seguintes reduções:

- ISS: 7,7% (R$ 987 milhões).

- ICMS: 8,0% (R$ 464 milhões).

- Dívida Ativa: 44,0% (R$ 605 milhões).

- Depósitos Judiciais: 80% (R$ 1,46 bilhão).

- Receita Patrimonial: 41,5% (R$ 980 milhões).

Por outro lado, os aumentos de maior impacto foram:

- IPTU: 8,7% (R$ 598 milhões).

- Multas de Trânsito: 41,3% (R$ 424 milhões).

4.4.1 - Previsão e Realização

A comparação dos valores previstos com os realizados mostra o excesso ou a insuficiência da arrecadação. A tabela a seguir apresenta os valores nominais e percentuais de insuficiência para o período de 2013 a 2016.

Quadro 4.3 - Receita prevista, arrecadada e insuficiência Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17.

Para detalhar a análise, a próxima tabela mostra o histórico dos valores arrecadados e percentuais de realização segregando as principais categorias de receita.

Nos casos em que o valor arrecadado superou o previsto, o percentual de realização é maior do que 100%, indicando excesso de arrecadação. Quando o valor for menor do que o previsto, terá ocorrido insuficiência de arrecadação e o percentual será menor do que 100%.

Quadro 4.4- Evolução dos valores e percentuais de realização das receitas Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17 (Valores Nominais).

Os dados mostram que 2016 foi o ano em que o total das receitas correntes realizadas ficou mais próximo dos valores previstos. As seis origens de receitas correntes (tributária, transferências, patrimonial, serviços, contribuições e outras

receitas) ficaram mais próximas dos valores previstos no orçamento, permitindo que o total das receitas correntes atingisse 100,2% do previsto.

O gráfico a seguir ilustra o comportamento histórico da realização das receitas, por categoria econômica.

Gráfico 4.5 - Evolução do percentual de realização das Receitas, por categoria econômica

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17

As receitas de capital mantiveram os baixos percentuais de realização dos anos anteriores, atingindo apenas 17% do montante previsto no Orçamento.

Quadro 4.5 - Receitas de Capital previstas e arrecadadas Em R$ milhões

Fonte: Balanço Orçamentário

As Transferências de Capital tinham previsão de recebimento concentrada em verbas originárias de convênios com a União, inclusive relativas ao PAC. Diante da situação financeira deficitária do Governo Federal, os repasses ficaram muito abaixo do previsto.

No item Outras Receitas de Capital havia previsão de arrecadação de R$ 3,2 bilhões, com a seguinte distribuição:

Quadro 4.6 - Outras receitas de capital previstas e arrecadadas Em R$ milhões

Fonte: Ábaco TCM.

A previsão de arrecadação orçamentária de significativo R$ 1,5 bilhão a título de “Serviço da Dívida – Depósitos Judiciais” constituiu erro conceitual da peça orçamentária, à luz do disposto no MCASP , tendo em vista que o retorno deste valor para a PMSP, necessariamente, constituiria ingresso extraorçamentário, o que de fato ocorreu durante o exercício.

Nas Operações Urbanas houve arrecadação apenas com a Operação Faria Lima, de R$ 15,7 milhões.

Na Alienação de Bens não houve realização da Cessão de Direitos Creditórios – PPI, estimada em R$ 700 milhões, principal item orçado.

4.4.2 - Variação acumulada nas fontes de Receita (2013-2016)

Ao longo da última gestão da PMSP diversas fontes de Receita apresentaram grande variação nos valores realizados anualmente. O próximo gráfico compara as receitas de 2016 e 2013, a valores constantes (preços de 2016).

Gráfico 4.6 - Variação real nos itens da Receita, 2016 em relação a 2013 (valores constantes) Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17 e IPC-FIPE Geral.

Os próximos tópicos tratam da evolução das principais fontes de receita da PMSP:

4.4.3 - Receitas Tributárias

Os principais tributos dentro da competência tributária da PMSP são o ISS e o IPTU. O gráfico a seguir mostra a evolução desses impostos em valores constantes (preços de 2016):

Gráfico 4.7 - Evolução do ISS e IPTU, em valores constantes (preços de 2016) Em R$ bilhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17 e IPC-FIPE Geral

A queda na arrecadação do ISS está alinhada ao arrefecimento da economia a partir de 2014, enquanto que no caso do IPTU houve alterações tributárias que aumentaram a arrecadação, dentre as quais a atualização da planta genérica de valores8.

Além do ISS e IPTU, a Prefeitura também possui receita tributária advinda do ITBI, IRRF e taxas.

O ITBI incide sobre as transações imobiliárias. Com o cenário econômico recessivo, de redução na renda e piora nas condições de financiamento, a quantidade e o valor das transações foram afetados. Note-se que o aumento de alíquota de 2% para 3%, efetivada a partir de abril de 20159, não conseguiu evitar a queda de arrecadação real registrada em 2016.

De forma diversa, no caso do Imposto de Renda Retido na Fonte, a quase totalidade da arrecadação advém da incidência sobre os rendimentos do trabalho (pessoas físicas), ou seja, o imposto é retido sobre a folha de pagamento da PMSP, de modo que a arrecadação do tributo acompanhou o aumento das despesas de pessoal.

Gráfico 4.8 - Evolução do ITBI, IRRF e taxas, a valores constantes (preços de 2016) Em R$ bilhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17 e IPC-FIPE Geral.

Na atual conjuntura, a arrecadação do IRRF acabou por ultrapassar o ITBI.

4.4.4 - Receitas de Transferências Correntes

As receitas de transferências são constituídas, basicamente, pelos diversos repasses que o ente municipal recebe da União e do Estado. O gráfico a seguir mostra a evolução das transferências estaduais (preços de 2016).

Gráfico 4.9 - Evolução das transferências correntes estaduais, a valores constantes (preços de 2016) Em R$ bilhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17 e IPC-FIPE Geral.

O grande ponto a se destacar consiste na tendência de queda, em termos reais, da Cota-Parte do ICMS. A figura a seguir, extraída do Relatório da Receita Tributária do Governo Estadual (SEFAZ-SP), mostra a queda real na arrecadação entre 2016 e 2015.

Figura 4.2– Variação da Arrecadação do ICMS sobre ano anterior (junho a novembro/2016)

FIGURA 2 Arrecadação do ICMSa/SP Variação real em relação ao mesmo mês do ano anterior (%)FONTEBasededadosdaSecretariadaFazendadoEstadodeSãoPaulo.NOTAS(a)Excluídososvaloresarrecadadospelasanistias.Dadosdoúltimomêssãoprovisórios.Deflator:IPCA,considerandoainflaçãodomêsdo recolhimento.-8,4-13,0-5,8-11,9-8,7-1,7jjason

Fonte: Relatórios da Receita Tributária, Nov/2016, SEFAZ-SP.

Na comparação mês a mês, de junho a novembro de 2016 com os respectivos meses de 2015, a arrecadação do ICMS apresentou variação real negativa. Para completar a análise e eliminar o efeito das sazonalidades, o Relatório da Receita Tributária do Governo Estadual apresenta também a média móvel trimestral dessazonalizada, entre o final de 2015 e 2016.

Figura 4.3 – Média móvel trimestral dessazonalizada da Arrecadação do ICMS FIGURA 6 Arrecadação do ICMSa/SP Média móvel trimestral (Índice base nov. 2016=100)FONTEBasededadosdaSecretariadaFazendadoEstadodeSãoPaulo.NOTAS(a)Sériedessazonalizada.Excluídososvaloresarrecadadospelasanistias.Dadosdoúltimomêssãoprovisórios.Deflator: IPCA, considerando a inflação do mês do recolhimento.106,6106,7105,9106,0103,4102,5102,0101,4101,298,898,8100,0dj16fmamjjason

Fonte: Relatórios da Receita Tributária, Nov/2016, SEFAZ-SP.

A queda na arrecadação ocorreu durante todo o ano de 2016, com uma discreta melhora no final do exercício.

Além das transferências estaduais, as provenientes da União também são importantes para o orçamento municipal. O próximo gráfico mostra a evolução das transferências correntes da União, a valores constantes (preços de 2016).

Gráfico 4.10 – Evolução das transferências correntes da União, a valores constantes (preços de 2016) Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17 e IPC-FIPE Geral

As transferências provindas da União apresentaram comportamento relativamente estável, com a exceção dos repasses para o SUS, que após uma redução significativa, em 2015, foram parcialmente recompostos em 2016.

4.4.5 - Outras Receitas Correntes

O comportamento da fonte “Outras Receitas Correntes” apresentou grande variabilidade ao longo do período 2013-2016.

Em 2016, as maiores reduções ocorreram na receita advinda dos Depósitos Judiciais (LC nº 151/2015) e da Dívida Ativa, enquanto o maior acréscimo decorreu do aumento das multas de trânsito.

O próximo gráfico apresenta a evolução desses itens, a valores constantes (preços de 2016):

Gráfico 4.11 – Evolução das “Outras Receitas Correntes”, a valores constantes (preços de 2016) Em R$ milhões Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17 e IPC-FIPE Geral.

A receita da dívida ativa e os depósitos judiciais tiveram componentes de receitas extraordinárias em 2015 (PPI e Depósitos Judiciais não Tributários), que não se repetiram na mesma proporção em 2016.

As multas de trânsito, por sua vez, refletem o aumento da fiscalização, com destaque para o maior número de radares, além de medidas como a redução dos limites de velocidade.

4.4.6 - Receitas de Contribuições, Patrimonial e de Serviços

Gráfico 4.12 - Evolução das Receitas de Contribuições, Patrimonial e de Serviços (preços de 2016) Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17 e IPC-FIPE Geral.

As remunerações das aplicações financeiras, no valor de R$ 979 milhões em 2016, constituíram a receita patrimonial mais relevante.

Na análise entre 2015 e 2016, constata-se que no exercício anterior houve receitas extraordinárias como, por exemplo, a “Receita de Cessão do Direito de Operar a Folha de Pagamento de Pessoal” (R$ 387 milhões).

Outra entrada extraordinária de 2015 refere-se ao reconhecimento de receitas da ordem de R$ 561 milhões, em decorrência da mudança do regime de caixa para o de competência nas aplicações financeiras, uma vez que havia rendimentos acumulados nos exercícios anteriores e ainda não reconhecidos como receita.

A Receita de Contribuições consiste na Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip/Fundip), enquanto que as Receitas de Serviços englobam, principalmente, serviços de Saúde (ambulatoriais, hospitalares, radiológicos e laboratoriais – FMS), de modo que ambas apresentaram relativa estabilidade.

4.4.7 - Receitas de Capital

A arrecadação das receitas de capital, em termos reais, foi praticamente equivalente à de 2015, com queda real da ordem de 1,5%.

As transferências de capital são compostas, principalmente, por convênios firmados com a União e Estados, além das transferências diretas da União. Destaca-se o convênio da PMSP com a Sabesp, para destinação de recursos ao Fundo Municipal de Saneamento Ambiental e Infraestrutura, que alcançou R$ 378 milhões em 2016.

Outra fonte relevante é o grupo “Outras Receitas de Capital”, constituído de restituições e receitas diversas, dentre as quais destaca-se a “Outorga Onerosa relativa ao Plano Diretor”, no montante de R$ 210 milhões.

O próximo gráfico mostra o comportamento das Receitas de Capital a valores constantes (preços de 2016):

Gráfico 4.13 - Evolução das receitas de capital a valores constantes (preços de 2016) Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 27.03.17 e IPC-FIPE Geral

Na fonte “Outras Receitas”, a queda deveu-se, principalmente, às “Receitas de Alienação de Cepac”, que em 2015 responderam pelo montante de R$ 186 milhões e em 2016 ficaram restritas a R$ 16 milhões.

Com relação às transferências, a principal alteração foi um acréscimo de R$ 120 milhões nos recursos recebidos de convênios, com destaque para o aumento de R$ 90 milhões no convênio com a Sabesp, para destinação de recursos ao Fundo Municipal de Saneamento Ambiental e Infraestrutura.

4.5 - DESPESA

No exercício de 2016, a PMSP efetuou empenhos de R$ 37,3 bilhões e realizou transferências financeiras de R$ 8,5 bilhões aos órgãos da Administração Indireta e ao Poder Legislativo, totalizando gastos da ordem de R$ 45,8 bilhões.

A tabela a seguir mostra a comparação entre os valores de 2015 e 2016. Cabe destacar que os valores repassados por meio das transferências financeiras, posteriormente, serão empenhados como despesa corrente ou de capital, pelos órgãos recebedores dos recursos.

Quadro 4.7 - Gastos por categoria econômica e transferências financeiras Em R$ milhões

Obs.: v.c. = valores constantes (preços de 2016 calculados pelo IPC-FIPE Geral). As Transferências Financeiras correspondem ao repasse líquido, ou seja, descontadas as devoluções.

Fonte: Balanços Orçamentários e Financeiros de 2016 e 2015 da PMSP, sistema SOF em 03.03.17.

Ao compararmos o total gasto de 2016 com o do exercício anterior, constata-se um acréscimo nominal de 5,0%. Porém, avaliando em termos reais (corrigindo os valores de 2015 para os preços de 2016), ocorreu uma queda de 1,5% no total gasto, uma vez que a inflação do período alcançou 6,5%10.

A redução nos gastos reais não se distribuiu uniformemente entre as categorias da despesa. A tabela mostra que a redução ocorreu somente nas despesas de capital, com queda real de significativos 25,1%.

Essa conjuntura teve forte impacto sobre os investimentos, como pode ser observado na tabela e gráfico a seguir.

Quadro 4.8 - Percentual da receita investido, em valores nominais Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17

Gráfico 4.14 – Evolução do Percentual de Investimento sobre a Receita

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17.

O percentual da receita destinado a investimentos, que se mantinha historicamente próximo a 10%, caiu para 6,6%.

As alterações nos investimentos, considerando as principais funções de governo, serão analisadas nos próximos itens.

4.5.1 - Economia de Recursos

A economia orçamentária pode ser entendida como a diferença entre a despesa autorizada (dotação atualizada) e a despesa realizada (empenhada) demonstrada na coluna de saldos do Balanço Orçamentário. Contudo, é importante também a análise da economia de recursos, na qual a despesa empenhada é comparada com a dotação inicial, para verificar a economia em relação às despesas originalmente fixadas na LOA.

A tabela a seguir mostra a evolução dos percentuais empenhados em relação à dotação inicial:

Quadro 4.9 - Evolução da economia de recursos orçamentários Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17. Valores Nominais. Não inclui transferências financeiras.

Essa evolução pode ser visualizada pela diferença entre as linhas do gráfico, de percentual empenhado em relação à dotação inicial.

Gráfico 4.15 - Percentual empenhado em relação à dotação inicial

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17.

Ao contrário da despesa corrente, cuja realização vem ocorrendo em consonância com os valores totais fixados, a PMSP demonstra dificuldade recorrente para a realização das despesas de capital. Somente 50,2% da despesa fixada de capital foi realizada em 2016.

Cabe destacar que a piora no percentual de realização das despesas de capital ocorreu sobre um orçamento de capital que já havia sofrido cortes de 5,8%, passando de R$ 10,3 bilhões em 2015 para R$ 9,7 bilhões em 2016.

4.5.2 - Despesas por função de governo

As seis maiores funções de governo (Educação, Saúde, Previdência Social, Urbanismo, Encargos Especiais e Transporte) responderam por 86,5% dos gastos totais da PMSP em 2016.

O gráfico e tabela a seguir mostram a variação da participação das funções no total empenhado entre dois momentos, o exercício anterior ao início da última gestão da PMSP (2012) e o último ano da gestão (2016), corrigindo os valores para preços de 2016:

Gráfico 4.16 - Variação real nos gastos totais, por função de governo, 2016 em relação a 2012 Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 (inclui a apropriação das transferências financeiras) e IPC-FIPE Geral

A variação nos gastos reais reflete as alterações do peso de cada função na despesa total da PMSP.

Quadro 4.10 - Evolução dos gastos totais por função de governo entre 2012 e 2016 Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral, inclui a apropriação das transferências financeiras.

Com exceção da função Educação, as maiores funções de governo sofreram alterações na sua participação em relação ao total dos gastos da PMSP:

- O maior aumento ocorreu na Previdência Social, cuja participação passou de 9,3% em 2012 para 13,2% em 2016.

- Saúde e Transporte também apresentaram acréscimos significativos.

- As principais reduções ocorreram nos Encargos Especiais, em razão da renegociação do contrato de refinanciamento com a União, e no Urbanismo, cuja participação caiu de 12,6% para 10,5%, como reflexo da redução nas despesas de capital.

Para a análise do último exercício da gestão (2016), o gráfico a seguir demonstra as variações nominais e a tabela subsequente apresenta as variações reais e nominais, de 2015 para 2016:

Gráfico 4.17 - Variação nominal nos gastos totais, por função de governo, 2016 em relação a 2015 Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 (inclui a apropriação das transferências financeiras).

Quadro 4.11 - Evolução nominal e real dos gastos totais, entre 2016 e 2015 Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 (inclui a apropriação das transferências financeiras) e IPC-FIPE Geral.

A seguir são analisadas, individualmente, as principais variações das despesas por função de governo, na comparação entre 2015 e 2016:

A função Saúde somou gastos de R$ 9,7 bilhões em 2016, o que representou um acréscimo de 5,3%, em termos reais, na comparação com 2015.

Quadro 4.12 - Evolução dos empenhos das principais atividades da função Saúde Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17, Balancetes Financeiros e Relatório Anual de Fiscalização 2015.

Os maiores aumentos percentuais, em termos reais, ocorreram nas atividades de operação e manutenção (ambulatórios e hospitais).

Ao analisar o conjunto dos gastos no período de 2012 a 2016, em termos reais, a evolução dos dispêndios mostra claramente a predominância das despesas correntes. Comparadas às outras funções, as despesas de capital da saúde sofreram uma redução discreta, de 6,0% em termos reais:

Gráfico 4.18 - Variação nos empenhos da função Saúde a valores constantes (preços de 2016) Em R$ bilhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral.

A função Previdência Social somou gastos de R$ 6,0 bilhões em 2016. O acréscimo de 5,5% em termos reais, na comparação com 2015, reflete o agravamento da situação de dependência financeira do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS, espelhada no aumento das transferências financeiras realizadas pela PMSP com essa finalidade.

O gráfico a seguir traz a evolução dos gastos de 2012 a 2016, corrigindo os valores para preços de 2016:

Gráfico 4.19 - Variação nos gastos da Previdência Social a valores constantes (preços de 2016) Em R$ bilhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral.

Note-se que as transferências financeiras para cobertura da insuficiência do RPPS responderam por quase a totalidade do aumento real de 5,5% nos gastos com a função Previdência Social.

A função Educação somou gastos de R$ 10,3 bilhões em 2016. Apesar de ter recebido o terceiro maior aumento de recursos em relação ao exercício anterior, R$ 502 milhões, houve redução de 1,3% em termos reais no gasto total.

Os gráficos a seguir mostram a evolução histórica das despesas, em valores constantes (preços de 2016). O primeiro gráfico diz respeito à remuneração dos profissionais do magistério e às atividades relacionadas à operação e manutenção dos diversos equipamentos de ensino:

Gráfico 4.20 - Variação em atividades da Educação, a valores constantes (preços de 2016) Em R$ bilhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral

A comparabilidade das principais despesas restou prejudicada, tendo em vista que:

- Em 2015, os gastos com “Remuneração dos Profissionais do Magistério” oneravam as fontes de recurso “Fundo Constitucional da Educação” (Fonte 04) e “Tesouro Municipal” (Fonte 00).

- Em 2016, os gastos realizados com recursos do Tesouro Municipal passaram para a atividade “Operação e Manutenção do Sistema Municipal de Ensino” e o “Fundo Constitucional da Educação” passou a ser a única fonte de recursos para a atividade “Remuneração dos Profissionais do Magistério”.

O próximo gráfico apresenta o histórico de outras três importantes atividades orçamentárias (a valores de 2016):

Gráfico 4.21 - Variação em atividades da Educação, a valores constantes (preços de 2016) Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral

Cabe destacar, além da variabilidade da atividade “Alimentação Escolar”, o fato de a “Administração da Unidade” e o “Leve-leite” apresentarem tendências opostas. Enquanto a atividade administrativa teve pequenos aumentos reais desde 2014, o leve-leite tem tido quedas sucessivas.

A exemplo do constatado na Função Saúde, os gastos totais na função Educação também mostram a predominância das despesas correntes (preços de 2016).

Gráfico 4.22 - Variação nos gastos totais da Educação, por categoria, a valores constantes (preços de 2016) Em R$ bilhões

Fonte: Ábaco-TCM SP e IPC-FIPE Geral

Em 2016, a aplicação nas despesas de capital foi reduzida em 57% ou R$ 216 milhões, notadamente nos gastos com Obras e Instalações (Construção de Centros de Educação Infantil – CEI e Construção, reforma e ampliação de Centros Educacionais Unificados – CEU).

Gráfico 4.23 - Variação das principais despesas de capital da Educação (preços de 2016) Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP e IPC-FIPE Geral.

A função Transporte somou gastos de R$ 4,2 bilhões em 2016, o que representa um acréscimo de 2% em termos reais, na comparação com 2015.

A evolução de gastos na função Transporte decorreu principalmente do aumento real de 24,0% nas compensações tarifárias (subsídio ao transporte) e reflete o acréscimo de custos combinado com reajustes insuficientes da tarifa.

Foi analisado o comportamento das principais despesas, responsáveis por 89% do gasto total da função, como segue:

Gráfico 4.24 - Evolução em atividades do Transporte, a valores constantes (preços de 2016) Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral.

Ao segregar as despesas por categoria econômica, evidencia-se o aumento das despesas correntes e, em sentido inverso, a redução das despesas de capital:

Gráfico 4.25 - Gastos do Transporte, por categoria econômica (valores constantes, preços de 2016) Em R$ bilhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral.

As despesas de capital sofreram uma significativa redução de R$ 337 milhões, notadamente na despesa com “Implantação e Requalificação de Corredores”.

Registre-se, adicionalmente, que o último aporte da PMSP ao Metrô, no valor de R$ 650 milhões (valor nominal), ocorreu em 2010.

A função Urbanismo sofreu redução de gastos, em termos reais, de 9,1%.

Quadro 4.13 - Gastos na Função Urbanismo Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17, Balancetes Financeiros e Relatório Anual de Fiscalização 2015.

Em contraponto aos repasses à AMLURB, destinados à limpeza urbana, que não apresentaram variação significativa, a redução nos valores empenhados impactou a maioria dos projetos/atividades, conforme mostra o gráfico a seguir:

Gráfico 4.26 - Valores absolutos dos Projetos/Atividades da Função Urbanismo (preços de 2016) Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral.

Destacam-se as reduções, em termos reais, de 40% nas despesas com “Intervenções no Sistema Viário” e de 50% com “Pavimentação e Recapeamento de Vias”, espelhadas na redução das despesas de capital:

Gráfico 4.27 - Variação nos gastos totais do Urbanismo por categoria (preços de 2016) Em R$ bilhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral

Em 2016, a função Saneamento sofreu as maiores reduções, tanto em termos percentuais reais (menos 41,7%) quanto em valores nominais (menos R$ 276 milhões). Destaca-se a significativa redução nos gastos relacionados a intervenções de controle de cheias e obras de combate a enchentes.

Gráfico 4.28 - Variação nos gastos totais do Saneamento por atividade (preços de 2016) Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral.

Os dados mostram que o ciclo de investimentos da função Saneamento, espelhado nas despesas de capital, iniciado em 2012, foi reduzido drasticamente em 2016:

Gráfico 4.29 - Variação nos gastos totais do Saneamento por categoria econômica (preços de 2016) Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP em 06.03.17 e IPC-FIPE Geral

4.6 - TRANSFERÊNCIAS FINANCEIRAS

No Balanço Orçamentário da PMSP, a previsão das receitas era de R$ 50,4 bilhões e a fixação das despesas, de R$ 42 bilhões. A diferença de R$ 8,4 bilhões corresponde às transferências financeiras previstas para as entidades da Administração Indireta e para o Poder Legislativo.

Em 2016, a PMSP efetuou transferências financeiras da ordem de R$ 8,6 bilhões e recebeu devoluções de aproximadamente R$ 30 milhões. A próxima tabela mostra como esse montante foi distribuído entre as entidades que receberam as transferências.

Quadro 4.14 - Distribuição das transferências financeiras, por entidade Em R$ milhões

(*) Transferência Líquida: Repassado menos devolvido.

Fonte: Ábaco-TCM SP em 23.03.17 e Balanços Financeiros das Entidades.

A maior diferença entre previsto e realizado, em termos absolutos, ocorreu na Autoridade Municipal de Limpeza Urbana – AMLURB, a qual recebeu 14% acima do previsto. Em termos percentuais, a maior variação ocorreu no Fundo vinculado à Cohab, que recebeu mais do que o triplo do previsto inicialmente.

Na comparação com o exercício anterior, o total das transferências teve um aumento nominal de 11,5%, correspondendo a um acréscimo real de 4,6%.

O gráfico a seguir mostra a evolução das maiores transferências, agrupadas por função de governo, a valores constantes.

Gráfico 4.30 - Evolução das principais transferências financeiras, por função de governo (preços de 2016) Em R$ bilhões Fonte: Balanços Financeiros das Entidades e RAFs de exercícios anteriores.

Os dados mostram a trajetória crescente das transferências ao Iprem em relação às demais e explicam o aumento de participação da função Previdência Social no total gasto (de 9,3% em 2012 para 13,2% em 2016), conforme mostrado anteriormente.

4.7 - RESULTADO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A evolução das receitas e despesas, incluídas as transferências financeiras, está demonstrada no gráfico a seguir:

Gráfico 4.31 – Evolução das Receitas e Despesas (preços de 2016) Em R$ bilhões

Fonte: Ábaco-TCM SP.

Apresentados os valores realizados durante o exercício de 2016, apura-se o resultado efetivo da execução orçamentária da Prefeitura, como demonstrado no quadro a seguir:

Quadro 4.15 – Resultado da Execução Orçamentária Em R$ milhões

Fonte: Balanço orçamentário PMSP e Balancetes Financeiros (Transferências Financeiras)

No exercício de 2016 a Prefeitura apresentou deficit de R$ 1,9 bilhão ou 4,4% sobre a arrecadação, retornando às situações deficitárias registradas nos exercícios de 2013 e 2014.

Gráfico 4.32 – Evolução do Resultado da Execução Orçamentária

Fonte: Relatórios Anuais de Fiscalização.

Note-se que, apesar da economia resultante da renegociação do contrato de Refinanciamento com a União, não foi possível reverter a situação deficitária verificada. Na realidade, não fosse a renegociação, o resultado deficitário teria sido consideravelmente maior, da ordem de 8,1%:

Quadro 4.16 – Resultado da Execução Orçamentária sem Renegociação Em R$ milhões

Formação do Deficit de 2016

A tabela a seguir mostra que a economia de despesas não foi suficiente para compensar a significativa insuficiência de arrecadação do exercício:

Quadro 4.17 – Formação do Deficit de 2016 Em R$ milhões

Fonte: Ábaco-TCM SP.

Na comparação com 2015, enquanto as receitas sofreram queda real de 7,8%, as despesas mantiveram-se praticamente constantes, com queda real de 1,5%, principalmente em razão do que segue:

Receitas

- A receita do ISS apresentou queda real de 7,7%, correspondente a menos R$ 987 milhões.

- A transferência do ICMS apresentou queda real de 8,0%, correspondente a menos R$ 464 milhões.

Além disso, não há registro em 2016 de entradas extraordinárias, como as ocorridas em 2015, listadas a seguir:

- Liberação dos depósitos judiciais não tributários, em decorrência da Lei Complementar nº 151/2015 (R$ 1,7 bilhão em novembro de 2015).

- Receita da dívida ativa (IPTU e ISS) em decorrência da forte adesão ao PPI 2015.

- Receita de R$ 464 milhões referente à cessão do direito de operacionalização da folha de pagamento.

- Receita patrimonial de R$ 561 milhões decorrente da mudança do regime contábil das receitas de aplicação financeira.

Despesas

- Aumentos reais de gastos correntes nas funções Saúde, Previdência e Transporte neutralizaram a forte redução promovida nas despesas de capital, notadamente nos investimentos, da ordem de 25,1% ou R$ 1,6 bilhão em termos reais.

4.8 - RESTOS A PAGAR

Restos a Pagar, segundo o artigo 36 da Lei Federal nº 4.320/64, são despesas orçamentárias empenhadas, mas não pagas até o encerramento do exercício, distinguindo-se as processadas das não processadas.

O quadro seguinte demonstra a movimentação em 2016 dos Restos a Pagar existentes desde 2010.

Quadro 4.18 – Movimentação dos Restos a Pagar desde 2010 Em R$ mil

Fonte: SOF - Relatório de Acompanhamento da Execução Orçamentária – SOR060R – dados de 31.12.16, extraídos em 03.03.17.

O saldo de Restos a Pagar variou de R$ 3,2 bilhões para R$ 1,4 bilhão de 2015 para 2016. O decréscimo de 56,8% foi influenciado, principalmente, pela redução de inscrições em 2016.

O saldo de R$ 10,2 mil, remanescente do ano de 2011, excede o prazo prescricional de cinco anos e deveria ter sido cancelado ao término de 2016. A permanência dos saldos dos anos de 2012 a 2015 é regular.

4.8.1 - Movimentação dos Restos a Pagar de Exercícios Anteriores

Durante o exercício de 2016 houve baixas de R$ 1,7 bilhão por pagamento e de R$ 1,5 bilhão por cancelamento.

O valor cancelado corresponde a 47,4% do estoque de restos a pagar existente em 31.12.15. O elevado percentual de cancelamento revela a existência de deficiências no processo de inscrição de restos a pagar e distorce a avaliação da execução orçamentária dos períodos encerrados, bem como eventuais apurações de limites legais e constitucionais realizados com base no empenho de despesas.

Destaca-se que, do montante cancelado até 31.12.16, 81,8% eram referentes a investimentos, conforme quadro a seguir:

Quadro 4.19 – Cancelamento de Restos a Pagar por Grupo de Despesa Em R$ mil

Fonte: SOF - Relatório de Acompanhamento da Execução Orçamentária-SOR060R.

4.8.2 - Inscrição dos Restos a Pagar do Exercício de 2016

Em 2016 foram inscritos R$ 1,4 bilhão em Restos a Pagar. A Secretaria Municipal de Educação, o Fundo Municipal da Saúde e a Secretaria de Desenvolvimento Urbano foram responsáveis por 51,8% do total das inscrições, em sua maior parte compostas por Restos a Pagar Não Processados.

4.8.2.1 - Cancelamentos dos Restos a Pagar Inscritos em 2016

Até março de 2017, já haviam sido cancelados R$ 417,9 milhões dos Restos a Pagar inscritos em 2016, correspondendo a 30,2% do total originalmente inscrito. O volume de cancelamentos continua a indicar a necessidade de melhorias no controle sobre as inscrições.

4.8.2.2 - Omissão de Registro de Despesas Conhecidas pela Administração

Foram identificadas despesas autorizadas por Secretarias da PMSP, cujos serviços foram efetivamente prestados pelos fornecedores, mas não se encontram registradas na contabilidade.

As informações foram obtidas em controles extracontábeis das Secretarias Municipais de Saúde, Urbanismo e Turismo e se referem a obrigações contraídas no período de 2006 a 2016, as quais, segundo informado em entrevistas, estão aguardando a liberação de orçamento no elemento de despesa 92 (DEA), para a regularização.

Com base exclusivamente nas planilhas fornecidas pelas Secretarias citadas, chega-se à quantia de R$ 108,6 milhões em despesas pendentes de execução orçamentária.

Consequentemente, não houve a inscrição de tais despesas em restos a pagar, fato que distorce a posição patrimonial da PMSP no que tange ao real valor de suas obrigações, comprometendo a qualidade da informação contábil, em infringência ao disposto nos princípios doutrinários da competência e oportunidade (MCASP 6ª edição, Parte Geral, item 6), bem como às regras de execução orçamentária estabelecidas pela Lei Federal nº 4.320/64, artigos 36 e 60.

4.8.2.3 - Contabilização dos Restos a Pagar

Não foram identificadas irregularidades na escrituração contábil efetuada na natureza de informação orçamentária do PCASP quanto aos processos de inscrição, cancelamento e execução de restos a pagar processados e não processados, salvo quanto à não utilização do estágio intermediário “Em Liquidação”.

Na análise de processos da Secretaria Municipal de Finanças, verificou-se que não foi utilizada a conta 6.3.1.2.0.00.00 – RP Não Processados em Liquidação. Constatou-se que houve o efetivo consumo de energia elétrica, conforme identificado em 35 (trinta e cinco) notas fiscais emitidas pela AES Eletropaulo, referentes a dezembro/16, que totalizaram R$ 29,5 mil, para as quais não houve liquidação ao término do exercício.

Por se tratar de Restos a Pagar Exigível, deveria ser utilizada a conta Restos a Pagar Não Processados em Liquidação, conforme disposto no PCASP 2016 e no MCASP 6ª edição, Parte II, subitem 2.3.5.2.

5 - GESTÃO FINANCEIRA

O exame da gestão financeira da Prefeitura no ano de 2016 contemplou a análise das disponibilidades frente às obrigações de curto prazo, o cálculo do superavit financeiro13, a gestão das finanças por fontes de recursos, a desvinculação efetuada com fulcro na Emenda Constitucional nº 93/16, além da verificação quanto à elaboração do Balanço Financeiro e da Demonstração dos Fluxos de Caixa (DFC)14 de acordo com a estrutura definida pelo MCASP 6ª edição.

Adicionalmente e considerando que o ano de 2016 representou o encerramento de um ciclo de mandato político em âmbito municipal, foi efetuada uma análise da liquidez da Prefeitura do início até o final da última gestão, na qual foram identificados os principais fatores que afetaram a gestão financeira da Municipalidade durante o referido período.

5.1 - DEMONSTRAÇÃO DOS FLUXOS DE CAIXA

Essa Demonstração apresenta as entradas e saídas de caixa do período divididas nos fluxos operacional, de investimento e de financiamento, resultando no saldo final de Caixa e Equivalentes de Caixa.

PMSP – Demonstração dos Fluxos de Caixa 2016 R$ mil

Fonte: publicação no DOC em 29.03.17.

O fluxo de caixa das atividades operacionais foi positivo em R$ 3 bilhões.

Entre os ingressos, ressalta-se o recebimento das receitas relativas ao IPTU e ISS (R$ 19,5 bilhões) e, entre os desembolsos, o pagamento com pessoal (R$ 11,7 bilhões).

Os fluxos de caixa das atividades de investimento e financiamento apresentaram resultado negativo de R$ 2,8 bilhões e R$ 1,1 bilhão, respectivamente, indicando a ocorrência de gastos com aquisição de ativos (investimentos) e redução de passivos representativos de dívidas fundadas.

Nas atividades de investimento, o pagamento de R$ 3,3 bilhões foi decorrente, sobretudo, de obras e instalações em escolas, hospitais, pavimentação de ruas, sistema viário, corredores de ônibus e canalização de córregos, dentre outras.

Em relação às atividades de financiamento, a amortização do principal da Dívida (R$ 2 bilhões) foi evidenciada incorretamente na DFC como “Outros Desembolsos de Financiamentos”. Para aprimorar a qualidade da informação contábil e a transparência, a amortização da dívida deve ser registrada na linha “Amortização/Refinanciamento da Dívida” da DFC.

O resultado global foi negativo em R$ 906,3 milhões, motivado pelos fluxos de caixa das atividades de financiamento e investimento.

5.1.1 - Composição da DFC

A DFC é composta pelos quadros: Principal, Receitas Derivadas e Originárias, Transferências Recebidas e Concedidas, Desembolsos de Pessoal e Demais Despesas por Função e Juros e Encargos da Dívida15.

A Prefeitura elaborou apenas o quadro principal da DFC de 2016, em desatendimento ao disposto no subitem 6.1 do MCASP 6ª edição.

5.1.2 - Saldos Inflados

De acordo com o MCASP, a DFC identificará eventos que efetivamente alterem o caixa.

As transações que não afetam o Caixa e Equivalentes de Caixa, como aquisição financiada de bens e arrendamento financeiro, devem ser divulgadas nas notas explicativas, não sendo registradas na DFC.

A contabilização de eventos não financeiros, ou seja, que não afetaram o Caixa (tais como registros transitórios relacionados às rotinas bancárias de arrecadação), inflaram indevidamente os saldos dos grupos “Outros Ingressos” e “Outros Desembolsos”, em desconformidade com o subitem 6.5 do MCASP 6ª edição, prejudicando a análise da DFC.

5.1.3 - Valor do Grupo de Contas “Outros”

No fluxo das atividades operacionais, investimentos e financiamentos da DFC, o saldo do grupo de contas “Outros” ultrapassou 10% do total de cada grupo, em desacordo com o estabelecido no MCASP16 e na NBCT (Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público) 16.617.

- O grupo “Outros Desembolsos” representa 53,1% do total de desembolsos das atividades operacionais;

- O grupo “Outros Ingressos” representa 98,6% do total de ingressos das atividades de investimento.

A agregação dos saldos das contas contábeis como “Outros(as)” prejudica a transparência da DFC.

5.2 - MOVIMENTAÇÃO DO CAIXA E EQUIVALENTES DE CAIXA

Em 2016 o consumo de caixa promoveu uma redução de 15,6% nas disponibilidades financeiras da PMSP. O saldo ao término do exercício foi de R$ 4,9 bilhões.

Quadro 5.1 - Evolução do Caixa – 2016 Em R$ mil

Fonte: Balancete Patrimonial - SOF.

Aplicações Financeiras

A composição do saldo de Caixa e Equivalentes de Caixa18, em 31.12.16, está demonstrada a seguir:

Quadro 5.2 - Composição do Caixa e Equivalentes de Caixa Em R$ mil

Fonte: Balancete Patrimonial - SOF.

Os recursos financeiros da Prefeitura são automaticamente convertidos em aplicações financeiras, como pactuado com os bancos.

Em 31.12.16, as aplicações financeiras de liquidez imediata constituíram a maior parte do disponível (98,3%) e apresentaram uma redução de 16,1% se comparadas ao saldo existente em 31.12.15, reflexo do consumo de Caixa no período.

5.3 - EVOLUÇÃO DO CAIXA

O gráfico a seguir representa a comparação das variações dos valores nominais e dos valores constantes (atualizados por meio do índice IPC-Fipe) na evolução das disponibilidades de 2012 a 2016.

Gráfico 5.1 – Variação das Disponibilidades de Caixa a Valores Nominais e Constantes – 2012 a 2016

Fonte: Balancetes Patrimoniais – SOF

O saldo do Caixa em dezembro de 2016 ficou, em valores constantes, próximo ao saldo de 2014, retomando a tendência de redução, após o incremento em 2015.

5.4 - SITUAÇÃO FINANCEIRA DE CURTO PRAZO

Na avaliação da situação financeira de curto prazo, foi verificado se havia recurso disponível para suportar as obrigações de curto prazo (passivo com atributo financeiro), ao témino do ano de 2016.

No quadro a seguir, demonstra-se o confronto entre o montante dos recursos financeiros disponíveis e as obrigações de curto prazo:

Quadro 5.3 – Recursos Disponíveis x Obrigações de Curto Prazo Em R$ mil

Fonte: relatório de Acompanhamento Execução Orçamentária – SOF.

As disponibilidades financeiras da Prefeitura (R$ 4,9 bilhões) em 31.12.16 eram suficientes para saldar as obrigações de curto prazo (R$ 1,9 bilhão). Se todas essas obrigações fossem pagas, ainda restaria um saldo de R$ 3 bilhões, de forma global, ou seja, sem a distinção entre recursos próprios e vinculados.

O excedente de disponibilidade em 2016 foi reduzido em cerca de R$ 561,3 milhões na comparação com o do ano anterior. O principal responsável foi o consumo do Caixa, concentrado nas aplicações financeiras, que apresentaram uma diminuição de 16,1%.

Com relação às obrigações a pagar, a redução dos Restos a Pagar Não Processados (15,6%) foi motivada pelo cancelamento do montante de R$ 400,9 milhões em 21.03.16, referente aos CIDs (Certificados de Incentivo ao Desenvolvimento) que foram instituídos pela Lei Municipal nº 15.413/11.

5.5 - REGULARIDADE DO PAGAMENTO DAS DESPESAS

O pagamento das obrigações da Prefeitura ocorreu tempestivamente em 2016.

Os procedimentos de auditoria permitiram verificar que os pagamentos das despesas orçamentárias e dos Restos a Pagar da PMSP foram efetuados de acordo com os parâmetros estabelecidos no § 1º do art. 12 do Decreto Municipal nº 56.779, de 22.01.16 (30 dias para vencimento da obrigação a partir da liquidação) e na Portaria SF nº 265/15 (mínimo de 3 dias úteis para pagamento a partir da liquidação).

Observou-se, todavia, a ocorrência de pagamentos desprovidos de execução orçamentária, registrados na conta contábil “Débitos Pagos a Regularizar”, que alcançou o montante de R$ 40,8 milhões em 31.12.16.

De acordo com a Nota Explicativa das Demonstrações Contábeis Consolidadas de 201619, elaborada pelo Decon (Departamento de Contadoria), do total registrado na referida conta, cerca de R$ 34,8 milhões referem-se a valores devolvidos à União, sem a correspondente execução orçamentária.

A restituição do saldo de convênio realizada em exercício em que não houve recebimento da respectiva transferência voluntária deveria ser contabilizada como despesa orçamentária20, restando, portanto, caracterizada a realização de despesa sem empenho prévio, em descumprimento ao artigo 60 da Lei Federal nº 4.320/6421.

O valor de R$ 40,8 milhões registrado na conta “Débitos Pagos a Regularizar” impacta o cálculo do superavit financeiro do exercício de 2016, conforme mencionado no subitem 5.6.2.

5.6 - SUPERAVIT FINANCEIRO

O superavit financeiro22 é uma das fontes de recursos disponíveis para a abertura de créditos adicionais no exercício subsequente, nos termos do inciso I do §1º do artigo 43 da Lei nº 4.320/6423.

Para o cálculo do superavit financeiro, é necessário cotejar os Ativos e Passivos Financeiros existentes ao término do exercício, os quais são evidenciados em um quadro anexo ao Balanço Patrimonial, haja vista a nova estrutura contábil proposta pelo MCASP.

5.6.1 - Superavit Financeiro Apurado pela PMSP

O Quadro dos Ativos e Passivos Financeiros e Permanentes, anexo ao Balanço Patrimonial de 2016, é a seguir apresentado:

Quadro 5.4 - BP - Quadro dos Ativos e Passivos Financeiros e Permanentes Em R$ mil

Fonte: BP 2016

O Superavit Financeiro da Prefeitura, em 2016, calculado conforme dados apresentados no quadro anterior, é o seguinte:

Quadro 5.5 – Superavit Financeiro PMSP Em R$ mil

Fonte: relatórios SOF

5.6.2 - Superavit Financeiro Apurado pelo TCMSP

Do valor do Superavit Financeiro, precisam ser subtraídos R$ 340,2 milhões, referentes a saídas bancárias com pendência de regularização orçamentária, registradas nas seguintes contas:

Quadro 5.6 – Pagamentos com pendencia de regularização orçamentária Em R$ mil

Fonte: relatórios SOF

O saldo dos “Débitos de Servidores Municipais” deve ser regularizado, pois o cômputo desse valor como um recebível de curto prazo, por não representar crédito efetivo e tampouco ser conversível em dinheiro, é inadequado.

Quanto aos valores registrados na conta “Retenções Judiciais”, tratam-se, principalmente, de precatórios já pagos pela Prefeitura, desprovidos de execução orçamentária por terem sido sequestrados de contas bancárias de sua titularidade em função de mandados judiciais. Este Ativo é, portanto, inexistente, representando um valor a ser baixado com o respectivo precatório já pago, que ainda se encontra registrado no Passivo (com atributo Permanente).

O saldo da conta Débitos Pagos a Regularizar em 31.12.16, no valor de R$ 40,8 milhões, corresponde, principalmente, a valores pagos com pendência de regularização, já tratados no subitem 5.5.

Cálculo do Superavit Após Adições e Exclusões

Também devem ser considerados no Superavit calculado pela PMSP:

- adição ao Passivo Financeiro do montante de R$ 152,1 milhões, considerando a reclassificação incorreta, efetuada pela PMSP, do valor da Nota Fiscal Paulistana do Passivo Financeiro para o Passivo Permanente. Essa questão é tratada no subitem 6.11.1.1 (Demais Obrigações);

- exclusão do Ativo Financeiro do valor de R$ 13,3 milhões, relativa à permanência de pendências, evidenciadas no confronto das contas de Caixa e Equivalentes de Caixa com os extratos bancários, que necessitam ser regularizadas (comentado no subitem 6.2.3 - Caixa e Equivalente de Caixa).

Após a revisão do cálculo, o resultado do Superavit Financeiro, em vez R$ 3,5 bilhões, resultou em R$ 3,0 bilhões, que constitui o limite para a abertura de créditos adicionais em 2017 por superavit.

Quadro 5.7 – Superavit Financeiro Calculado pelo TCMSP Em R$ mil

Fonte: relatórios SOF

5.6.3 - Superavit Financeiro por Fonte de Recursos

No Quadro do Superavit/Deficit Financeiro, também anexo ao Balanço Patrimonial de 31.12.16, constou um Superavit Financeiro de R$ 3,5 bilhões detalhado por fontes de recursos.

Quadro 5.8 – BP - Quadro do Superavit/Deficit Financeiro Em R$ mil

Fonte: Balanço Patrimonial publicado pela PMSP

Não é possível aferir a composição do superavit por fontes de recursos apresentada no Quadro do Superavit/Deficit Financeiro através do confronto entre os Ativos e Passivos Financeiros que integram o Balanço Patrimonial, uma vez que não há o detalhamento, por fonte, de tais elementos patrimoniais.

É necessária a evidenciação, mediante notas explicativas, do Ativo e Passivo Financeiros por fontes de recursos, para assegurar maior transparência na apuração, de acordo com as destinações legais.

Essa prática permitirá melhor compreensão da composição final do resultado financeiro.

5.6.4 - Integridade entre Contas de Controle e Contas de Ativo e Passivo Financeiros para Cálculo de Superavit Financeiro

As contas de Ativo e Passivo com atributos financeiros devem guardar integridade com contas específicas de controle, dispostas no Plano de Contas Aplicado ao Setor Público - PCASP.

Foram cotejados os saldos das contas de Ativo e Passivo com atributos financeiros com o saldo da conta “8.2.1.1.1 (...) - Disponibilidade por Destinação de Recursos”, sendo verificada a consistência da escrituração, com integridade para apuração do superavit financeiro do exercício tanto pelas contas de natureza patrimonial, como pela referida conta de natureza típica de controle.

Quadro 5.9 – Conferência de Saldos das Contas de DDR Em R$ mil

Fonte: Valores extraídos do Bal. Analítico e informações do Plano de Contas - SOF em 08.03.2017, referentes a 31.12.16.

5.7 - FONTES DE RECURSOS

A LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) estabelece que a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada24. Assim, a análise financeira deve também ser realizada por fontes de recursos, que se constituem em agrupamentos de naturezas de receitas, atendendo as regra de destinação legal.

A codificação por fontes de recursos em uso na Prefeitura está listada a seguir:

Quadro 5.10 – Fontes de Recursos da PMSP

Fonte: Relatório SOF – Fonte de Recursos.

É necessário alterar os códigos por fontes para melhor controle dos recursos vinculados, no sentido de tornar mais transparente a sua utilização, haja vista a agregação de diversas vinculações em um único código, como é o caso da fonte 08, que abrange mais de uma vinculação com destinação distinta.

A tabela de fontes de recursos adotada pela PMSP não contempla código específico para o controle dos recursos oriundos das movimentações extraorçamentárias. Tal código é necessário para segregar as disponibilidades que poderão financiar despesas públicas daquelas que estão sujeitas à devolução a terceiros25.

A precariedade do detalhamento da codificação por fontes/destinações de recursos vinculados da Prefeitura dificulta a análise do cumprimento do parágrafo único do art. 8º26 e do inciso I do art. 50 da LRF, uma vez que diversas vinculações não possuem código específico para seu controle, a exemplo dos recursos oriundos de alienação de bens27, depósitos judiciais utilizados pela PMSP com base na Lei Complementar nº 151/1528 e outros.

Os recursos vinculados relevantes devem constar no código fonte/destinação de recursos, no sentido de tornar mais transparente a sua utilização e contribuir para o atendimento dos artigos 8º e 50 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

5.7.1 - Situação Financeira por Fontes de Recursos

Apesar da precariedade da codificação das fontes na tabela atualmente adotada pela PMSP, foi analisada a situação financeira de curto prazo por destinação de recursos, comparando, por fontes, o Caixa com as respectivas Obrigações a Pagar em 31.12.16:

Quadro 5.11 – Situação Financeira por Fontes de Recursos Em R$ mil

Fonte: relatórios SOF e Defin

A falha na codificação da fonte extraorçamentária prejudicou a comparação dos dispêndios, no valor de R$ 496,4 milhões, com o correspondente recurso financeiro.

Desconsiderando o cenário exposto, a situação financeira de curto prazo por fonte de recursos revela que o excedente de disponibilidade de R$ 3 bilhões foi alcançado tanto com os recursos vinculados como com os próprios.

5.7.1.1 - Recursos Vinculados

A maior parte dos recursos financeiros está concentrada na fonte 08 – Tesouro Municipal Vinculado, no montante de R$ 2,1 bilhões. Cerca de 78% deste valor está vinculado ao pagamento de despesas específicas com as Operações Urbanas.

Cabe lembrar que os recursos vinculados não podem ser utilizados para arcar com outras obrigações que não as legalmente estabelecidas, em atendimento ao artigo 8º da LRF.

5.7.1.2 - Recursos Ordinários (livres)

No final de 2016, as disponibilidades livres da Prefeitura eram suficientes para saldar as obrigações de curto prazo. Se todas essas obrigações fossem pagas, a sobra efetiva do Tesouro seria um saldo de R$ 728,3 milhões.

Considerando a prática atualmente adotada pela PMSP de recolher todo o passivo oriundo de movimentações extraorçamentárias com recursos do Tesouro, a sobra de Caixa efetiva livre passaria a ser R$ 231,9 milhões.

Nesse diapasão, destaca-se que as retenções e consignações atreladas a empenhos que tenham fontes de recursos vinculadas devem ser recolhidas respeitando-se a vinculação original, e não com fontes distintas, a exemplo do procedimento adotado quanto à utilização da fonte livre.

5.7.2 - Recomposição das Fontes de Recursos

O registro contábil de despesas em fontes de recursos divergentes das disponibilidades financeiras efetivamente utilizadas para o seu custeio promove distorções durante o exercício, que requerem regularização através da

recomposição das contas bancárias originalmente utilizadas e que não correspondem à fonte da despesa.

Em 31.12.16, a Sutem precisava regularizar cerca de R$ 97,3 milhões, por “recomposição de fonte”, transferindo valores das fontes 04 (Fundo Constitucional da Educação) e 08 (Outras Fontes), indevidamente utilizadas durante o exercício, para as fontes 00 (Ordinária) e 05 (Outras Fontes), como demonstrado a seguir:

Quadro 5.12 – Recomposição das Fontes de Recursos Em R$ mil

Fonte: Relatório Defin.

O principal valor a ser recomposto pela Sutem referia-se a pagamentos relacionados com o Fundo de Trânsito, cujas despesas foram empenhadas na fonte 08, mas o custeio se deu pela movimentação bancária de recursos livres - fonte 00, segundo informações do Defin (Departamento de Administração Financeira).

Buscando aprofundar a análise da situação relatada, foram realizados testes sobre a movimentação bancária, nos quais foi constatado que os pagamentos efetuados com recursos da fonte 00 (Tesouro Municipal) destinados ao Fundip (Fundo Municipal de Iluminação Pública) foram registrados na fonte de recursos 08 (Tesouro Municipal Vinculado).

Tal fato comprova a utilização imprópria da codificação por fontes, apesar do valor desembolsado (R$ 165,1 milhões) já ter sido regularizado por reembolso efetivo pelo Fundip em 2016.

Cabe destacar que a necessidade da “recomposição da fonte”, ou seja, a transferência de recursos entre contas bancárias de fontes diferentes dificulta a apuração do superavit financeiro por fontes de recursos.

O pagamento da despesa orçamentária deve ser registrado na mesma fonte de recurso correspondente à execução financeira, evitando a fragilização dos controles inerentes à codificação de fontes.

5.7.3 - Grupo de Trabalho para Estudo das Fontes de Recursos

Foi constituído em 05.07.16 um Grupo de Trabalho na Secretaria Municipal de Finanças para desenvolver estudos sobre a forma de apresentação das demonstrações e relatórios contábeis por fonte e destinação de recursos (Portaria SF nº 157/16).

O grupo concluiu pela necessidade de alteração das fontes atuais, com a inclusão das vinculações da STN e especificidades do Município (fundos e operações urbanas, por exemplo).

Segundo o Decon, para ocorrer esta mudança, será necessária a implementação da sistemática de contas correntes29 no SOF.

5.8 - DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS

Tendo em vista o disposto no artigo 76-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 93, de 08.09.16 , acerca da desvinculação de receitas da União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios, a PMSP publicou no DOC – Diário Oficial da Cidade de 13.10.16 o Decreto nº 57.38030, que dispõe sobre a desvinculação de receitas correntes em âmbito municipal.

A Portaria SF nº 27931, de 14.10.16, publicada no DOC de 15.10.16, estabelece normas complementares e de procedimentos quanto às desvinculações de receitas municipais, regulamentadas pelo Decreto nº 57.380/16.

Foi autorizada a transferência para a conta movimento do valor de R$ 315,7 milhões, observando o limite de 30% das receitas passíveis de desvinculação.

Quadro 5.13 - Desvinculação de Receitas Municipais - Anexo Único da Portaria SF nº 28/2017 Em R$ mil

Enquadramento Legal – Decreto Municipal nº 57.380/16: (1) Art. 1, II (rendimentos financeiros). (2) Art. 1, IV (concessões e permissões). (3) Art. 1, III (CIDE). (4) Art. 1, I (Fundo Municipal).

Fonte: Portaria SF 279 DOC 15.10.16.

Não foram desvinculados R$ 9,3 milhões, por já comporem o saldo da conta única do tesouro (mantida a vinculação original), e R$ 591,20, pelo fato de os rendimentos do Funpatri já terem sido “estornados” na Portaria SF nº 28/17.

Em relação à desvinculação adicional efetuada em fevereiro de 2017 por meio da Portaria nº 28, o Defin/SF efetuou duas transferências, sendo a primeira em 09.02.17 no valor de R$ 96,4 milhões e a segunda em 14.02.17 no valor de R$ 9,9 milhões, totalizando R$ 106,3 milhões.

Dos R$ 315,7 milhões desvinculados em 2016, foram efetivamente transferidos R$ 306,4 milhões das contas bancárias vinculadas para as contas bancárias livres no referido ano.

Das desvinculações efetuadas pela PMSP, destacam-se as relativas aos rendimentos financeiros decorrentes de aplicações de recursos de receitas de capital das Operações Urbanas Faria Lima, Centro, Água Espraiada e do Fundo Especial Operação Urbana Água Branca, bem como das Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico-Cide e seus respectivos rendimentos.

Embora rendimentos financeiros de receitas de capital tenham sido desvinculados por terem a classificação orçamentária de receitas correntes, essa desvinculação para livre aplicação não deveria ter sido efetuada, tendo em vista que esses rendimentos são vinculados à origem, que são receitas de capital e não correntes. Portanto, a desvinculação não está respaldada pela Emenda Constitucional.

A codificação orçamentária (receita corrente) utilizada para classificação dos rendimentos de aplicação financeira atrelados a receitas de capital não pode constituir parâmetro para fins de desvinculação nos termos do art. 76-B do ADCT, introduzido pela Emenda Constitucional nº 93/16, haja vista as particularidades que circundam as receitas de capital, sobretudo aquelas que possuem condições impostas pelo transferidor quanto ao uso dos recursos.

Receitas de capital das origens “Operações de Crédito” e “Transferências de Capital” representam exemplos de recursos que, via de regra, possuem condições para a sua utilização. Mediante instrumento jurídico apropriado, são disciplinadas as normas que regerão o uso dos recursos, englobando tanto os valores originalmente transferidos quanto os rendimentos de aplicação financeira a eles atrelados.

Para melhor ilustrar, cita-se a Portaria Interministerial nº 424/16, que disciplina procedimentos para a aplicação dos recursos oriundos de transferências da União mediante convênios e contratos de repasse. Nesta, há diversos dispositivos restritivos quanto ao uso dos rendimentos de aplicações financeiras das transferências voluntárias, inclusive com o estabelecimento da obrigatoriedade de devolução destes últimos à União, em caso de não utilização. Logo, a classificação orçamentária da receita de rendimentos não altera a finalidade da utilização dos recursos, no exemplo destacado.

Não é diferente com os recursos das Operações Urbanas Consorciadas, nas quais os recursos acessórios também devem seguir a vinculação do principal. A Lei Municipal nº 11.774/95, que dispõe sobre o Fundo Especial Operação Urbana Água Branca, estabelece, no § 2º do artigo 18, que constituem receitas do Fundo as rendas provenientes da aplicação de seus próprios recursos e, no § 4º do mesmo artigo, que os recursos do Fundo serão aplicados exclusivamente em investimentos a serem efetuados na Operação, corroborando a concepção de Fundos estabelecida no artigo 71 da Lei Federal nº 4.320/1964.

O mesmo raciocínio quanto à vinculação desses rendimentos financeiros ao seu objeto original se aplica às demais Operações Urbanas Faria Lima (Lei Municipal nº 13.769 de 26 de janeiro de 2004), Centro (Lei Municipal nº 12.349 de 6 de junho de 1997) e Água Espraiada ( Lei Municipal nº 13.260 de 28 de dezembro de 2001).

Portanto, os ingressos decorrentes de rendimentos de aplicações de recursos de receitas de capital das Operações Urbanas devem manter a vinculação à finalidade original.

A Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – Cide, instituída pela Lei Federal nº 10.336/01, é uma receita de competência da União, a qual, por força do § 1º do art 1-A da Lei nº 10.336/01, deve transferir parte do produto de sua arrecadação para os Estados. Estes, por sua vez, transferem o percentual de 25% para os municípios. Para o Município de São Paulo, portanto, a cota-parte recebida caracteriza-se como uma transferência obrigatória.

Considerando que o inciso III do artigo 76-B da Constituição Federal excetua das desvinculações as transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei, a cota-parte da Cide recebida pelo Município não poderia ser desvinculada.

A partir dessa análise, chega-se ao montante de R$ 60,3 milhões que foram desvinculados inadequadamente em 2016, conforme demonstrado no quadro a seguir, para os quais a PMSP deveria manter suas vinculações de origem. A Prefeitura deve efetuar o ressarcimento dos valores inadequadamente desvinculados.

Quadro 5.14 - Desvinculação de Receitas: Op. Urbanas e CIDE - Anexo Único da Portaria SF nº 28/2017 Em R$ mil

Enquadramento Legal – Decreto Municipal nº 57.380/16: (1) Art. 1, II (rendimentos financeiros). (2) Art. 1, III (CIDE).

Fonte: Anexo Único da Portaria SF nº 28, de 31.01.17 publicado DOC 02.02.17 fl. 9.

5.9 - BALANÇO FINANCEIRO

A Prefeitura ajustou a estrutura do seu Balanço Financeiro, em conformidade com o disposto no MCASP. As entradas e saídas passaram por ajustes de nomenclatura, sendo denominadas como ingressos e dispêndios, respectivamente. Além disso, houve a discriminação por fonte/destinação de recursos, evidenciando a origem e a aplicação dos recursos financeiros.

PMSP - Balanço Financeiro 2016 R$ mil

Fonte: publicação no DOC em 29.03.17.

O valor da inscrição dos Restos a Pagar foi divulgado no Balanço Financeiro com uma diferença a menor de R$ 2,8 milhões, correspondente a retenções, conforme constou no Relatório Técnico do Balanço Geral de 2016 da Prefeitura.32

A análise do Balanço Financeiro revelou as seguintes impropriedades:

5.9.1 - Inadequação na Utilização de Contas do PCASP

No Balanço Financeiro, a transferência do aporte para cobertura do deficit financeiro do RPPS (Regime Próprio de Previdência Social) foi registrada incorretamente na conta “Transferências Concedidas para Execução Orçamentária”33.

A transferência do aporte para cobertura do deficit financeiro do RPPS deve ser evidenciada no Balanço Financeiro de acordo com o PCASP 2016, utilizando-se a conta “Transferências Concedidas para Aportes de Recursos Para o RPPS”34

5.9.2 - Valor do Grupo de Contas

Tanto nos Recebimentos como nos Pagamentos Extraorçamentários do Balanço Financeiro, o saldo do grupo de contas “Outros” ultrapassou 10% do total de cada grupo, em desacordo com o estabelecido no MCASP e na NBCT 16.6.

5.10 - BALANCETES FINANCEIROS

Nove fundos municipais35 não encaminharam o Balancete Financeiro mensal ao Departamento de Contadoria, em desatendimento à Instrução Normativa SF/SUTEM 11/15 e à Portaria SF n° 266/1636.

5.11 - ANÁLISE DA LIQUIDEZ NOS ÚLTIMOS CINCO ANOS

Quadro 5.15 – Evolução da Liquidez Financeira – 2012 a 2016 Em R$ milhões

Fonte: SOF, Relatórios anuais, Demonstrativos LRF publicados, Indicadores de inflação IPC-FIPE Geral

Obs.: Os rendimentos de aplicação financeira não contabilizados de 2012 a 2014 foram apropriados proporcionalmente aos saldos bancários livres e vinculados. A inscrição dos CIDs (Certificados de Incentivos ao Desenvolvimento) foi excluída tendo em vista que os valores não mais constam como obrigações de curto prazo. A movimentação dos demais restos relativos a exercícios anteriores, por sua irrelevância, não foram incluídas no cálculo. No cancelamento de restos a pagar de 2016 a posição é dos cancelamentos efetuados até março de 2017. As Demais Obrigações Financeiras foram apropriadas como livres, na medida em que não há evidência do contrário. Os valores do Fundo de Reserva - Depósitos Judiciais não foram considerados no cálculo pois integram tanto o Ativo quanto o Passivo. A conta Depósitos Judiciais (Parte 70%) não foi considerada como obrigação de curto prazo.

No final da gestão anterior (quadriênio 2009-2012) a situação de liquidez nos recursos livres encontrava-se bastante reduzida. De forma contrária, a situação de liquidez vinculada havia sido favorecida pelo ingresso de R$ 1,7 bilhão nas operações urbanas, ocorrido em 2012.

Em 2013, enquanto a situação de liquidez livre melhora, impulsionada pelos aumentos reais de arrecadação nas receitas tributárias próprias (ISS e IPTU) e no ICMS, a liquidez vinculada começa a diminuir, refletindo a queda de arrecadação das receitas de capital.

Em 2014, as situações de liquidez livre e vinculada sofrem os efeitos do elevado deficit orçamentário registrado, conforme gráfico a seguir, notadamente em decorrência da queda de arrecadação do ICMS e de aumentos nas despesas com o subsídio do ônibus e precatórios:

Gráfico 5.2 – Resultados Orçamentários da PMSP de 2012 a 2016 Em R$ milhões

Fonte: SOF

Em 2015, a situação de liquidez livre é fortemente alavancada com a liberação dos depósitos judiciais não tributários, em decorrência da Lei Complementar nº 151/15.

Em 2016, a situação de liquidez livre volta a cair, refletindo a posição orçamentária deficitária, decorrente principalmente da queda na arrecadação do ISS e da transferência do ICMS.

Gráfico 5.3 – Liquidez Livre de 2012 a 2016 Em R$ milhões

Fonte: SOF

Gráfico 5.4 – Liquidez Vinculada de 2012 a 2016 Em R$ milhões

Fonte: SOF

A ocorrência de dois eventos extraordinários teve papel decisivo na manutenção da liquidez ou solvência livre da PMSP ao final de 2016:

Liberação dos Depósitos Judiciais Não Tributários

- A liberação dos depósitos judiciais não tributários, ao final de 2015, adicionou R$ 1,7 bilhão às disponibilidades ordinárias daquele exercício.

Renegociação do Contrato de Refinanciamento com a União

- Em 2016, a efetivação da renegociação da dívida do Refinanciamento com a União37 gerou economia nos pagamentos do serviço da dívida correspondente, desonerando o disponível em estimados R$ 1,6 bilhão.

- O retorno para a PMSP dos depósitos judiciais38 correspondentes às prestações mensais do contrato de refinanciamento a vencer (parcela controversa), efetuados no período de abril a dezembro de 2015, adicionou mais R$ 1,5 bilhão ao disponível livre de 2016.

O gráfico a seguir mostra que, sem a ocorrência desses eventos, a situação de liquidez livre da PMSP no encerramento do exercício de 2016 teria ficado bastante comprometida:

Gráfico 5.5 – Liquidez Livre de 2012 a 2016 (sem eventos extraordinários de 2016) Em R$ milhões

Fonte: SOF

6 - GESTÃO PATRIMONIAL

Patrimônio público é o conjunto de direitos e bens, tangíveis ou intangíveis, onerados ou não, adquiridos, formados, produzidos, recebidos, mantidos ou utilizados pelas entidades do setor público, que seja portador e represente um fluxo de benefícios, presente ou futuro, inerente à prestação de serviços públicos ou à exploração econômica por entidades do setor público e suas obrigações.

A situação patrimonial das entidades públicas é evidenciada, qualitativa e quantitativamente, através do Balanço Patrimonial, demonstração contábil que tem a sua estrutura normatizada através da Portaria STN nº 700/14, a qual aprovou a Parte V – Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público, do MCASP 6ª edição.

6.1 - BALANÇO PATRIMONIAL

PMSP – Balanço Patrimonial - Quadro Principal 2016 Em R$ mil